吴敬琏论产业政策：好政策应该促进竞争
11月4日，在深圳创新发展研究院主办的大梅沙论坛上，著名经济学家吴敬琏发表了视频演讲，针对近期热度颇高的产业政策问题发表了观点。
吴敬琏指出，从现代经济学的高度，对允许政府随意挑选赢家或输家的产业政策已经进行了批判。在世界经济舞台上，产业政策已经有了很多新的发展。
他指出，日本的经济学者认为，产业政策应该是用来弥补市场失灵的，而后来的学者着重提出的是，怎么能够通过政府的产业政策来强化竞争。能够防止垄断对经济发展损害的产业政策，这是一个好的产业政策重要的内容。
以下为吴敬琏关于产业政策部分的演讲节选：
其实这个问题是已经讨论了二十几年了，问题就是这个讨论没有逐步地深入，常常出现了在表面层次上打转这样一种不好的情况，这样就降低了我们研究工作和探索我们中国持续发展道路、工作的有效性。
产业政策问题是一个在八十年代初期，不但在中国，在相当多的国家都好像是一个新的问题，中国是从日本引进产业政策的，日本在七十年代就开始执行一套产业政策。在他的二战后的初期，和他六十年代的高速增长时期，应该说这个产业政策表现出他很多积极方面的作用。
所以到了八十年代，在石油危机以后，很多西方国家也对日本的产业政策有非常地关心，而且一部分人认为日本能够高速发展，他主要的原因就是以通产省的政府机构执行了非常成功的产业政策。
中国提出这个问题是1987年的3月，我所在的国务院发展研究中心的一些研究人员写了一个报告，叫做“我国产业政策的初步研究”，建议中国采取类似于日本在二战后初期和高速增长时期，就是从1946年到1970年这个期间采取的产业政策。这套产业政策的特点就是协调地运用各种政策，包括价格政策、外汇政策、财政政策、税收政策、外贸政策等等，综合地利用这一些调控手段，来对一部分产业的生产、投资、研发、企业组织，采取促进的办法，对于促进。而对于另外一些产业类似的活动进行抑制，用这样的办法据说就可以建立起能够实现资源优化配置的产业结构，和增强企业的竞争力。
当时主要的国家领导人很快做了批示，他完全赞同发展研究中心的这个建议，而且把这个文件批发给了国家体改委、国家计委，和当时正在准备十三次代表大会的文件起草组。从那个时候开始，引进产业政策不但是一个热门讨论的话题，而且是中央的宏观经济部门要加以落实的一个很重要的课题，而且这个课题显然是十三次代表大会所提出的“社会主义商品经济的运行机制要国家调节市场，市场引导企业”，这么一个总口号的具体的实施办法一个很重要的组成部分。
当时我们没有注意的是，日本在战后初期和后来，在高速增长时期所采取的这个类型的产业政策，很早在七十年代开始在日本国内就进行了反思，特别是到了八十年代初期，在八十年代初期东京大学的小宫隆太郎教授为首的一批经济学家组织起来了，就要对日本的产业政策，他的理论基础，他的制订和实施过程中所取得的成绩和缺点进行全面的总结。他们经过两年多的工作，出版了一份他们的研究报告，这份报告在1984年发行。
这份报告改变了过去宣传日本产业政策的著作中着重从政治和历史上进行宣传这样一种特点，而是站在一个很高的现代经济学理论的高度，去对产业政策的理论基础和他的实际内容、和他的执行后果，进行全面的回顾和检讨，得出了一个非常重要的结论。
所以这就像后来法籍的美国经济学家菲利普阿吉翁所说的，在二十世纪，就是第二次世界大战后，一些发展国家实施了旨在促进优质产业发展的产业政策，或者旨在保护当地传统产业免受发达国家竞争威胁的产业政策。然而进入八十年代上述类型的产业政策已然声名狼藉，其原因就在于这种产业政策阻碍了进程，允许政府可以随意挑选赢家，甚至挑选输家，从而加大了政府被庞大的利益集团所俘获的风险。就是他的判断是到了八十年代日本战后初期和高速增长时期所运用的那种类型的产业政策，已经是声名狼藉了。小宫隆太郎他们这本书，就是全面地总结了日本在这段时期的产业政策的经验和教训。从现代经济学的高度，对于这种类型的产业政策进行了批评。
我们当时，像我们发展研究中心的许多人跟日本经济学家都有定期的每年一次的学术交流和政策交流，我们有两种观点，一种是支持日本初期的这种产业政策和一种反对这种产业政策的经济学家，都有很密切地交往。我们发展研究中心的主任马洪同志，他在1985年听说小宫隆太郎这本书以后，觉得是很有意义，所以就跟小宫商定以后，请社科院日本所的人把它翻译出来了，在1988年出版发行了。
可是除了少数研究人员，并没有对小宫这本书做深入地研究，即使读过这本书，像我是读过这本书的，似乎也没有能够真正地领会他说的一些道理和具体分析。而我们更多地接受的是日本像通产省官员，或者是我们的另外一些朋友，就是支持日本当时这种产业政策的朋友他们的解释。他们的解释主要的没有做理论上的阐明，比如说对有些口号，比如说“要防止过度竞争”这种口号，到底经济学的意义是什么，什么叫“过度竞争”？为什么要抑制过度竞争？都没有说说明，只是对他们具体的做法做了一些介绍。
所以应该说我们在接受日本经验的时候，缺乏批判性，缺乏理论的高度，所以后来就在我们的实际工作中出现了一定的偏差。以至到了二十世纪末期，中国政府在运用产业政策上就加大了力度，到了二十一世纪初期，在经济过热的情况之下，出现了一些过剩产能的情况下，又用行政的办法去矫正这个结构的扭曲，于是逐渐形成了一套叫做“有保有压，有扶有促”或者是“有扶有控”的一套，用各种行政手段、各种调控手段去调整产业结构这样一些系统的做法，甚至定期地颁布产业目录，把产业分成三类，是扶持的还是要压抑的。
而在国际论坛上，或者在世界的经济舞台上，这个产业政策已经做了很多新的发展，在小宫隆太郎他们编的那本书里面就可以看到，他们认为产业政策是需要的，在什么情况下需要呢？主要就是在出现了市场失灵的时候，用产业政策来弥补市场失灵。至于小宫那书的翻译就做了分析，通产省和其他的日本政府机关，在执行那种类型的产业政策的时候，常常就越出了他使用的范围。
比如说“要实现产业结构的高度化”，什么叫做“产业结构的高度化”？它的评价标准是什么，小宫就说这个实际上这种标准是从经济理论上说是很模糊的，他往往就是舆论和政府机构所希望见到的产业结构，就认为是一个好的产业结构，然后用价格、财政、金融、外贸、外汇等等的调控手段，去保证建立起这么一个结构来。他的结果有两种可能，一种情况就是受到市场的抵制，没有能够实现。另外一种情况，是建立了这样的结构，但是成本巨大，损失很大。而日本真正发展起来的那些产业。有大量的数据证明，正好不是通产省和其他的机构所要求建立的、所要求发展的这样一些产业，而是市场的竞争和企业家追求所推动的形成的一些产业。
所以在八十年代以后，在日本，包括日本在内，很多有人继续坚持这个战后初期和高速增长时期那种类型的产业政策，有人把这种类型的产业政策叫做选择性的产业政策。从世界论坛上和日本本国来说，从小宫他们那本书着重说的，好的产业政策是要正确地判断产业失灵，而且采取正确的方法去抑制产业失灵。当然这里还有一个如何权衡市场失灵和政府失灵之间的利弊，并不是说，只要有市场失灵就要有政府干预，因为政府干预有政府干预失灵，这个时候他就要做出权衡，或者采取一种综合二者的办法来解决这个问题。
后来的研究比小宫他们着重提出的“弥补市场失灵”更进了一步，就是怎么能够通过政府的产业政策来强化竞争。就是能够强化竞争，能够防止垄断对经济发展损害的产业政策，这是一个好的产业政策重要的内容。
所以说这方面应该说这些年来有很多很重要的成果，比如说2014年的诺贝尔经济学奖给了法国经济学家让·梯若尔，梯若尔是开创了产业组织学，产业组织学第一个重要的内容就是用公共政策来控制市场失灵和强化竞争和约束现在市场竞争的所谓市场权力就是“market power”，我们可以看梯若尔的诺贝尔奖获奖的演讲，那个演讲的题目就叫《市场失灵与公共政策》，他一上来就是这样说的，他说经济学家都认为市场经济最大的优越性，就是通过竞争来保证资源的优化配置和效率的提高。但是完全竞争几乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是产业政策来控制市场失灵，来约束市场权力，约束market power，总而言之就是强化竞争，公共政策他就是要设法控制市场失灵，不让市场失灵，达到一个强化竞争的目的。
菲利普阿吉翁他也是在产业经济学里后起的新星，他在这方面做了很多有益的工作，按照他的说法，管理得当的产业政策，尤其是有利于促进竞争的产业政策可以促进生产率的增长，如果没有产业政策，富有创新精神的企业，可能就会选择在不同产业去经营来避免同类产品之间的激烈的竞争，从而形成较高的产业集中度。
而税收减免或者其他税收补贴，鼓励企业在同一产业部门经营的产业政策，就可以降低盈利的目标，增强企业创新的动力。因此，竞争与产业政策，设计得当的产业政策，能够催生创新，促进生产率的增长，而且在这个方面竞争和产业政策能够相互补充。
这就是说在理论研究已经取得了长足的进步，但是很可惜的是，我们没有因为比较忽视理论的思维，忽视对于基本问题的研究，所以就不能够与时俱进。我最近看一些关于产业政策的讨论文章，相当一部分讨论文章，不管是反对使用产业政策来推动经济发展，还是主张用产业政策来推动经济发展的论者，他们所讲的产业政策都是讲的日本在二战后初期和高速增长时期那个产业政策，这是被后来人们叫做“选择性的产业政策”，或者叫“纵向的产业政策”，那样一种产业政策。由政府选择产业，然后用整套的调控手段去扶持一些产业，去抑制一些产业，中国人所说的“有保有控”。这一套产业政策他是无效的甚至是有害的，已经不是一个问题了，现在人们讨论的产业政策已经是另外一类的产业政策，这种所谓阿吉翁讲的“设计得当的产业政策”，到底是根据一些什么原则就能够设计得当呢？有很多具体的问题，也发表了很多文献，但是我们的讨论都没有涉及到，这是很不利的。
所以我们要为中国探寻一个能够持续稳定发展的道路，就需要研究基本问题，把主要的注意力、主要的精力放在密切地联系实际，去研究一些基本问题。在一个比较高的理论支撑之下，来提出我们的各种一样的意见。而且能够形成一个接力赛，就是大家的研究成果能够你追我赶，使得我们的认识步步深入，我们的对策也越来越有效。
（编辑：耿雁冰）
