俞可平：政府创新与国家治理现代化

我今天要讲的主题是“政府创新与国家治理现代化”，本来研究院希望我讲民主。之所以不讲民主，倒不是因为敏感，而是因为该讲的都讲了，没有新东西。但是，我并没有改变我对民主的基本看法，民主不但是个好东西，而且要继续往前推进。

我一直认为中国的民主必须沿着三条道路往前推进：

第一，以党内民主带动社会民主。中国共产党是执政党，党掌握核心的执政权力，必须以党内民主带动社会民主。这样民主才能有序发展。

第二，以更少的竞争走向更多的竞争。市场经济是一个竞争经济，消费者接受了好的产品，经济就有了活力。干部选拔也一样需要适当的竞争，以便优中选优。

第三，要从基层民主一层层往上推进。

我认为这三条路线图是中国民主政治成本最低收效最大的发展道路。

我经常开玩笑讲，我以前像“教官”，更多是给官员讲课，主要讲现实问题。我现在是教授，回到大学跟学生讲，主要讲学术问题。我最近在大学里做过三场演讲，是纯学问的。第一场是政治学的公理，第二场是讲权威与权力的概念，第三场是上周在浙江大学的演讲，题目是“中国传统文化的现代转型”。

所以我现在主要做“天国的学问”，即纯学问。今天算是破例了，讲一个很现实的问题：政府创新与国家治理现代化。

我们先从第一个问题讲起：国家治理现代化的重大意义。中共十八届三中全会通过了全面深化改革的重要决定，公布了60项重大改革任务，具体的任务有320多项。并且成立了全面深化改革领导小组，习近平同志任组长，下面有六个专项改革小组，政治、经济、文化、社会、党的建设和纪律监察。所有这些改革任务有一个总目标，就是“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

我自己一直是“治理”、“善治”和“治理现代化”的倡导者，对十八届三中全会把“推进国家治理现代化”当做全面深化改革的总目标，尤其高兴。我认为，这是一个具有重大战略意义的部署。这实际上提出了第五个现代化——政治现代化。政治现代化比起原来的工业、农业、国防、科技四个现代化来说，更深刻、更重要、更带有长远性。十八届三中全会通过的《决定》是有重大战略意义的，但全社会包括很多的领导干部都还认识不够。全面深化改革的总目标要牢牢坚持，并且努力通过具体的制度来实现、落实、推进。

政府治理是整个国家治理现代化的关键。尽管“更少统治，更多治理”是人类政治发展的普遍趋势，但是到现在为止，政府还是最重要的公共权力，公共权力依然是决定国家政治事务最重要的手段。发达国家不例外，对于中国尤其如此。我有一句口号——“善政是善治的关键”，没有好的政府就没有好的治理。实现国家治理现代化的关键是政府自身的治理要现代化。然而，恰恰在这方面我们遇到的挑战、存在的问题还很多。

一

政府公信力流失

大家都有感慨，现在人与人之间缺少了信任，坑蒙拐骗这么多，朋友、同事、上下级之间都不可信了。很多人都惊叹社会堕落，世风不古了。我认为最关键的原因就是政府公信力的流失，如果一旦觉得政府不可信了，这个社会就无法信任了。现在有些地方、有些部门，政府的公信力陷入了“塔西佗陷阱”。政府一旦公信力流失，社会诚信就会缺失，最后受伤害的是政府自己。我知道官员辛苦，起早摸黑，礼拜六保证不休息，礼拜天休息不保证，“5+2”、“白+黑”。官员的压力非常大，居然成为自杀率最高的群体之一。对那些自杀的官员，网民们还要说“查一下，有没有问题”。这种现象真的要深思啊！

二

政府创新动力不足

我主持中国地方政府创新奖16年，到了去年举办第8届，和前7届完全不同。过去地方政府非常踊跃地来申报，但是到了第8届倒过来了，不是大家踊跃申报，而是课题组一个个去求人家申报。只有广东和浙江两个省创新比较多，但是这两个省创新的动力比起以前也明显弱化了。从全国范围来讲，弱化就更明显。政府改革创新一旦动力不足，后果就很严重。中国社会就像一辆火车，火车头是政府，官员是驾驶员，动力不足了，列车前进就会变慢，甚至会停下来。那样，经济发展就会遇到困难，整个社会就缺少活力。

三

行政成本过高

最近公布了公务员数量只有700多万，但是事实上不包括合同制的政府雇员和事业单位人员，这些加在一起是个天文数字。我讲的行政成本不光是人头费，在转型时期，这么大一个国家，公务员数量多一点可以理解，关键是整个的行政成本太高。比如，现在的维稳，大多不是以疏为主，而是以堵为主，致使社会管理的成本巨大。

四

形式主义泛滥

“群众路线”首先反“四风”，形式主义、官僚主义要反，但是很多机关的形式主义怎么反而又回潮了呢？前段时间网上疯传江西一对新婚夫妇洞房抄党章，把一个很严肃的事变得很庸俗。后来人家说，抄党章算什么？还有人说每个党员必须做5万字笔记，而且要手写。我在中央机关待这么多年，从没有搞过这些形式。我们得反思：刚刚反过形式主义，怎么还有如此严重的形式主义？到底有没有找准原来产生形式主义的原因？十八大以后习近平同志抓得很准，要反形式主义，大家不能过一阵子就忘了。

五

一把手权力集中

通过反“四风”，官僚主义现象在从总体上有所限制和下降，但是一把手权力集中，至少有一些部门有一些地方比过去反而更严重。我到一些地方去调研，据说有书记召集干部开会几个小时，一看上厕所的人多了就不高兴。后来人家告诉我，现在开会都不敢喝茶，怕上厕所。还有一些一把手摆谱，每次开会所有干部到场以后，他最后才能到，不能任何一个人比他晚到，茶杯、笔记本都要让秘书放好。我们不是刚刚反过官僚主义吗？难道不包括一把手？

六

政府管理出现低俗化倾向

“国家治理现代化”的目标提得很好，但是现在有些方面正常化都算不上，甚至还出现了低俗化的倾向。我举个例子，中央限制官员公费出国，这很好。但一些地方，把官员出国的限制也用在学者身上，一年只能出国一次，一个国家只能呆5天。还有，中央的“八项规定”非常好，但有些地方把老干部和工人的正当福利也停发了。这些哪是国家治理的现代化，连正常化都谈不上。

那么，如何推进政府创新？

1.明确目标

政府创新或者是政府治理现代化九个目标必须清楚：第一是民主；第二是法治；第三是责任；第四是服务；第五是优质; 第六是效益;第七是专业;第八是透明;第九是廉洁。

政府创新在这些年有很多进步，在上述九个目标中，“法治政府”、“责任政府”、“服务政府”、“效率政府”、“廉洁政府”、“透明政府”都明确提出来了，这些目标都很好。在这里我特别想强调另外两个目标，这两个目标现在还没有提出来，但是已经越来越重要。就是“优质政府”和“专业政府”。优质政府，就是政府的公共产品要高质量，特别是政策和制度产品。专业政府，就是政府官员要有专业知识，要区分政务官和事务官，前者是政治家，后者是技术官员。

2.找准问题和根源

上面所说的这些突出的问题，有五个方面的根源：一是有些领导思想僵化；二是是制度环境有待完善；三是顶层设计需要进一步的合理和科学；第四，地方的自主性和多样性没有得到充分的发挥；第五，许多官员的工作压力增大，而改革创新积极性下降。

3.解放思想

解放思想对中国太重要了，中国人特别强调“师出有名”，没有一个好的观念就不可能有改革创新的举措。改革开放取得很大成功，最重要的原因之一就是解放思想。解放思想是党和国家事业成功的一个法宝，这个法宝要坚持。我觉得只要符合“富强、民主、文明、和谐”四大目标和“党的领导、人民民主、依法治国”三者有机统一，所有的改革都可以试。在这方面应该说深圳树立了很好的榜样，我依然认为深圳还是一个解放思想、改革创新的前沿阵地，我特别希望深圳在解放思想方面依然能够引领其他的地方。

4.完善制度环境

制度环境可以塑造人的行为。制度的科学性、合理性、协调性和可持续性，是推进政府治理现代化的基本条件。国家治理现代化有五个基本标准，其中第一个就是制度化或者叫规范化。政府治理现代化首先要有一个科学的、合理的制度。

5.增强政府创新的动力

现在政府创新的动力从全国范围来讲明显弱化。政府没有创新动力，国家和社会的发展就没有活力。从我长期负责地方政府创新奖和社会创新奖的经验来看，有三点特别注意。首先，要合理地划定上级政府的权力边界，增大地方政府的自主性，为各级政府的治理创新提供一个基本的制度环境。其次，制定有效的考核奖励政策，积极鼓励创新行为，给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性。第三，是建立容错机制。改革和创新一定会有风险，要降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者。

6.革新政府治理技术

我在讲国家治理现代化的时候，一般都会讲国家治理现代化要回答三个问题，谁治理？依靠什么治理？怎样治理？最后就是取得什么效果。跟前面这三个问题相对应的是治理的三个要素，治理主体，治理的体制和机制，最后是治理的工具。任何的治理，从国家治理，到一个小的单位，包括大学、公司、研究院的治理，都离不开这三个要素。制度制定的非常好，如果治理者的素质很差，没用。反过来讲，治理者素质很高，但是制度不好，好人都会变坏，也没用。现在有第三个要素了，在高科技的时代越来越重要，这就是治理的工具。

政府治理的现代化离不开现代的技术工具，除了运用法律、行政的基本手段以外，应当善于运用市场工具、社会工具、舆论工具和网络工具。各级政府一定要简政放权，做到市场的归市场，社会的归社会，特别是要充分利用现代的信息技术和网络技术，增强政府的透明度、开放度，提高行政效率。现在有些技术大家都重视，特别是网络技术，但善用信息网络工具，我觉得还有很多需要改进的地方。

总而言之，政府创新是推进国家治理现代化的必经之路。只有沿着民主法治的轨道，才能正确地推进国家治理的现代化；没有高度发达的民主和治理，就不可能有社会的善治和国家治理的现代化，也不可能实现中华民族的伟大振兴。