秦晓：重构金融监管体系：理念、功能和模式选择
我今天与大家交流的题目是《重构金融监管体系：理念、功能和模式选择》。首先讲一下“监管”这个概念,一般讲计划经济是管制的，市场经济则是自由交易的市场。那么为什么要有监管？一般监管是指发牌照的行业，必须持牌经营，对于不需发牌照的行业监管是法律的监管，不是由一个特设机构监管。对金融业来说，发牌照是因为两个问题：第一个是吸收存款。吸收存款就有侵害存款人的利益的可能，凡是用公众的钱就要监管，包括证券代理公众投资买股票，花自己的钱一般不用监管。第二个是银行会有系统性的风险。所以对每个银行的资本充足率要有特殊的要求。
金融监管这个问题比较枯燥，不像大家日常关心讨论得比较多的话题，这个问题稍微抽象一点，稍微离我们远一点。但其实金融和大家日常生活是分不开的。另外我会讲讲我们原来这套监管架构有什么问题，新的监管架构需要吸收一些什么样的理念和经验，我想这个对大家可能会有一些启发。
我的演讲一共有六个部分,先从引言开始。对金融监管体系的反思和改革起源于次贷危机以后，次贷危机曝露了原有体系的问题，过去的监管是基于“微观审慎”的假设，“宏观审慎”是次贷危机以后提出来的，并围绕这个理念进行了改革。这样从制度安排上填补了宏观政策和微观审慎监管之间的空白，这是改革的一个初因。
我们国家在《十三五规划纲要》中作了非常到位的描述，当时起草这个纲要的人一定是很熟悉国际的情况，也熟悉我们国家自己的问题。讲了三条，一、加强宏观审慎管理。这其实在我们国家是一个很新的概念，在全球也是一个很新的概念。二、统筹监管系统性重要金融机构，这也是别人的成功经验。原来银行就是银行，金融风暴以后划出 具有系统性重要性的金融机构，对他们的资本和扩张作出了格外严格的要求。三、建立功能监管和行为监管，这对于我们机构型监管来说是非常新的概念，后面会展开来谈。
中国选择什么样的监管模式呢？这既要考虑我们的具体情况，也要学习国际经验。我觉得现在还没有形成共识，还在讨论中，我们这篇文章可以作为一个政策建议提出来。
下面我们会围绕三个问题展开：
第一，为什么需要监管，原来那个监管体系有那些不足？
第二，如果我们要建立一个新的体系，他的目标是什么，这个新体系能够解决什么问题，体现什么样的原则和理念？
第三，具体讨论现有的若干个改革方案，或者是若干个样板可以借鉴，简单地评述每一个改革方案的优劣之处，提供一个可供选择的建议。
第一，改革之因：现行金融监管体系的局限
中国现行的监管框架可以表述为：“一行三会的、分业式的、机构导向的金融监管体系”，这里有三个关键词。“一行三会”大家都很熟悉，人行的功能除了货币政策之外还有维护金融稳定，还要承担支付清算、国库、反洗钱、征信管理和金融服务功能和金融基础设施的建立。“三会”机构大家都知道了，是基于机构的分业管理模式是改革开放以来逐步建立起来的，大体框架应该在亚洲金融风暴以后形成的。它对维护金融秩序稳定，促进金融监管的专业化做了积极贡献。
近几年来我国资本市场和金融行业 快速发展，已经形成了各种业态的混合经营，虽然仍叫分业经营，但是实际上混业经营已经出现了。在这种情下，“一行三会”监管体系问题显现：首先难以防范系统性风险，不利于维护金融稳定。 第二是监管协调的难度大，监管成本增加，监管效率下降。
具体来说，现有体系问题可以概括为五条：一是监管竞争，二是信息分割，三是协调困难，四是监管空白，五个是监管套利。
监管竞争，监管竞争有共性的问题也有中国特性的问题，对于我们国家来讲是一个行政体制内生的问题，监管部门被同时赋予行业的主管职能。相当于体育比赛，裁判和领队合而为一，球队关注的是输赢，裁判不关心输赢，他的责任是维护规则，这两个相互冲突的目标很难整合在一起。在中国一个行业搞大搞强话事权会大、影响力会大，和晋级提升也有关系。谢平好几年前也讲过，每一个监管部门都会有把被监管行业做大做强的冲动，这是一个体制性问题。所以我们看到的现象是一会儿踩油门、一会儿踩刹车，这和两个冲突职能有关系，它会造成监管竞争而弱化监管本身最重要的职能。
举一个例子，比如债券，债券市场有四个主管部门或者是监管部门。财政部是政府债券，证监会是公司债，中国银行间市场交易商协会是银行系统的中央票据、金融债券、中期票据、短期融资券，国家发改委是企业债，四个部门会相互竞争，我们熟悉债券市场的人都很熟悉这个过程。首先一家降低发债门槛，然后其他几家竞相降低发债的门槛，这使得债券发行量从去年6月开始飙升，加大了金融市场的信用风险。
协调困难，因为不同监管部门的理念、目标、方式和执行均存在差异，具体说每个行业的风险偏好度是不一样的，考核重点也是不一样的，存在差异，所以平行的三会之间竞争会使得监管协调变得更为困难。
国务院在2013年成立了一个金融监管协调部际联席会议，实际上这是虚设的，因为他规定“这个联席会议不改变监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责，不替国务院决策，重大事项按程序包国务院。”就没有什么特大的功能和决策的权利，监管协调困难没有因为设立这么一个部际联席会议而有所改善。
我们以平安集团为例，大家从这张图可以看出，他有三个行业，保险当然是他的主行业，实际上寿险和财险都有，银行有平安银行，他的网站上写着投资，但是你去看基本上是非银行金融业务，证券、信托、资产管理等。这几个行业分由不同的监管部门监管，比如说银行受银监会，保险受保监会，信托受银监会，证券受证监会监管。这三个部门要去协调，为他这一个公司去协调，这个协调的难度就比较大。
信息分割，分业监管体系造成了金融统计信息的分割，现代金融信息的充分是一个非常重要的条件，我们了解的都是一些局部的、碎片化的信息，缺乏一个整体的数据，这样很难对信息风险进行识别并提供应对措施。基于不完全信息，监管决策可能会对经济体带来极大地伤害，去年的股灾就是一个典型的例子。去年的股灾中，证券公司通过外接系统进入股市的场外配资来源复杂，有银行、信托等持牌的金融机构受银监会监管，有民间配资的部分受到地方金融办监管，资金通过配资账户、信托、理财资金池等层层嵌套，导致证监会作为一个证券市场监管机构无法清楚地了解进入证券市场的杠杆资金总量，从而无法有效监控和测度市场风险。最后出事以后，证监会不得不基于不完全的信息对场外配资采取行政事清理，其代价是杠杆资金离场，股价螺旋式下跌，投资者竞相抛售股票，最终导致场内杠杆资金平仓，A股市场的流动性迅速枯竭。这是硬着陆不是软着陆，泡沫需要着陆，我们不去讨论泡沫的产生，只是说泡沫出现以后，如果信息充分就会让泡沫有序破裂，简单处理就会造成硬着陆。
下一个问题是监管空白，当前我国在金融控股公司的监管、投资者或者是金融消费者权益保护、影子银行业务、创新金融业务、互联网金融业务方面仍然存在着大量的监管空白，不知道谁在监管。比如P2P这类创新借贷平台目前由各地方的金融办负责审批，这样监管空白和监管套利共存，金融办因地而异没有一个统一的标准，银监会不能完全掌握情况。影子银行体系的监管空白，掩盖了整个银行体系不良率的真实情况，可能误导我们对金融体系系统性风险的研判。
商业银行的不良率是大家最关注也是争议最大的一个问题。之前我和一个投行的人讨论这个问题，我们两人的估计大概差了一倍，我的估计是8%多一点，他的估计是15%到25%。分歧在哪？首先我们以银监会公布的1.75%或者最新公布的2%的不良率为起点，下一步是关注类的，关注类的大概是4%左右，我们认为关注类应全部放到不良，这样变成了5.75%或者是6%，剩下这一部分谁都不知道了，就是影子银行，有人说总额是20万亿，有人是30万亿。20万亿当中有多少跟银行有关？有人说是70%，有人说是80%或者是50%。和银行有关的不良率有多少呢？不知道。当然我们差距之大不是因为第三块影子银行，影子银行这一块我们不争论，因为谁都不能确定自己有准确的信息，官方也不知道。
这就是典型的监管空白，而影子银行的不良率是一个未知但又正在集聚的风险。
总之，现在的监管框架难以应对金融机构混业化，交易的跨市场化，银行业务表外化，资本流动网络化的趋势。
另一个案例是伞形信托复杂结构化产品，资金通过各种渠道游走于银行、证券、保险之间，在我们机构型的这种“铁路警察、各管一段”的架构下，每个监管部门都认为自己监管的范围是合规的，但是没有一个部门能够穿透产品把握资金趋向，这个监管的空白造成了金融市场的系统性风险的可能性。
还有一个是监管套利，因为分业管理政出多门，容易导致对同质的业务监管标准不一致，引发监管套利，哪儿的标准松我去哪去获取批准，这不利于构建一个公平竞争的市场环境。例如信托公司归银监会管，而基金子公司受证监会监管，两者从事信托业务受到监管和资本要求充足率要求差异非常明显。监管套利使得基金子公司低或者没有要求，资产规模和数量激素上升。今年5月证监会才出台基金子公司资本要求的征求意见稿。
2:他山之石：金融监管改革的国际经验
金融风暴以后，全球主要发达经济体都对原有金融监管框架进行了程度不一的修补和改革，其中主要有两个方面，一个是强化“宏观审慎监管”，填补宏观政策和微观审慎监管之间的空白。第二是倡导“功能监管”和“行为监管”。
宏观审慎
微观审慎监管是支持原有金融监管体系基本的理论它以独立性假设为前提的，强调保障每一个金融机构的安全，其逻辑是，只要系统中每一个银行都满足资本充足率的要求，破产的概率很小，那么整个系统就是安全的。或者说有一家破产，其它金融机构因为资本充足率不会受到重大影响，自身就不会产生系统性风险。但是微观审慎监管仍然在很大程度上忽略了金融行业的行为和资产价格的相关性，实际上情况不是这样的。
保尔森当财长的时候，雷曼兄弟破产，他在回忆录里写他已经认为雷曼不能再救了，当时救要经过议会很复杂的程序，而且他觉得不值得救了，他实际上救了很多，两房、GM汽车，还有AIG等，他也担心雷曼的破产会有后续的发酵和连带反映。他说我放了一段时间，我在散风，散风的过程当中我认为所有的金融机构或者是实体经济会逐步切断与雷曼关系。当他破产时，就像定向爆破一样在群楼自己倒了，不会波及别人。但是这个财长根本不知道雷曼的渗透率、穿透率和关联性，这就是我们讲的“宏观审慎”的概念。你认为其它的金融机构只要满足资本充足率，就不会受到波及、不会造成系统性的风险，这种假设是不成立的。
微观审慎不关注银行通过何种方式满足资本充足率的要求。满足充足率可以注入资本，募集资本，也可以卖掉债务。但是如果大量的银行一起来做的话，可能会使市场流动性枯竭，引发系统性风险。这种做法对于每一个独立银行都是合理的，但对于系统是不合理的。
金融机构在遭受外部冲击时通过卖出资产降低杠杆，以保持流动性，保证金比率或偿付能力的行为是符合微观审慎监管要求的，但是这样的行为可能导致金融危机。次贷危机也好、我们去年的股灾也是跟这个有关的。仅仅强调微观审慎不足以防范系统性风险，不仅独立假设是难以成立的，而且可能还有副作用。
随着现代金融的发展，金融系统内部、金融系统实体经济之间的联系越来越紧密，国际上的资本流动越来越紧密了，这个已经超越了微观审慎所隐含的独立性假设。宏观审慎的目的在于保障整个系统的安全，因此更加注重金融市场中广泛存在的相互关联性，具有系统重要性的金融机构。要考虑到金融机构的恐慌心理，抛售、羊群效应，还有整体的金融偏好，这都是考虑的要点。宏观审慎和微观审慎不是替代的关系，而是互相补充，或者说提供了一个新的维度来完善监管。从形式上讲宏观审慎监管是在微观审慎监管要求基础上做出额外的资本要求，或者是给予某种优惠。
宏观经济政策会影响市场中的每一个企业和居民，并不针对金融体系中的外部性和脆弱性。经历危机之后各国都意识到了货币政策在宏观上维护金融稳定方面的局限，就是Yellen讲的“钝刀”，通过下调短期利率，扩张性的货币政策可以快速地实现信贷扩张来帮助经济增长，这是我们全部在做的事情，但是廉价的信贷也会鼓励金融机构加大杠杆和期限错配，加大系统性风险。
宏观审慎监管通过资本要求直接约束金融机构的行为，可以更加直接地应对信贷周期和价格泡沫，有效维护金融稳定。一个宏观政策对货币政策来调整适应经济周期，同时宏观审慎有对金融机构有特别的要求，这两个搭配比单纯的一个货币政策或者是微观审慎更加合理。
危机以后，各国都将宏观审慎监管摆在了极其突出的位置上，以填补微观审慎监管和宏观经济政策之间的空白。美国设立了金融稳定监督委员会进行顶层协调，英国彻底重构了金融监管体系，设立金融政策委员会进行宏观审慎监管， 重点加强了对具有系统重要性的金融机构和金融控股公司的监管，因为他们对触发金融性的风险是有影响力的。
功能监管与行为监管
危机之后，反思金融机构的问题中还提出了另一种关系，除了宏观审慎的概念之外，还有功能监管和行为监管。功能监管过去实际上是有的，行为监管是比较新的概念。
现在主要的监管的模式，一种是机构型的，证券归证券委、保险公司归保监会，银行归银监会。第二是功能型的，因为实际上存在着混业，或者是采取了混业的管理方法，就不能根据机构了分管了，因为机构后面是混业的，要根据他的功能进行监管。还有一个是澳大利亚提出来的“双峰监管”，将金融机构的行为监管独立出来，形成审慎监管和行为监管分离的“双峰”监管。
3:监管模式
我们看看中国在考虑改革的时候监管模式怎么去选择，有什么样的建议和讨论。
1.美国模式。上设是金融协调委员会，把金融信息风险的监控放到这个金融信息委员会里面去，另外要承担宏观审慎的监管。
美国模式是多德弗兰克法案（DFA），美国的这个情况我们等会儿会回来评价，美国和其他国家不一样，它是一个联邦制国家，权力的配置跟立法机构权力的划分，都是历史形成的，美国结构是被IMF批评的，因为他比较重叠、比较复杂、比较碎片化，但是美国运作得比较好。
我们如果用美国那个模式的话，可能政治上很容易通过，搭一个架子在中国是很容易做到的，但是要求监管的专业度高，而且互相制衡，同时怎么去解决复杂性、碎片化的问题、协调困难的问题。
2.超级大央行结构，现在主要的经济体你货币政策和监管功能一般都是分开的，没有采取在一体，另外也没有显示出来行为监管、宏观审慎，我们说的监管竞争也好、监管协调困难也好，可能被内化，变成里面的问题了。
3.一行两会。把人行和银监会合并起来了，因为银行资产在金融资本占了90%以上，这样一合并我们认为解决提出的一些问题，能够解决一大半。但是基本架构还是分业管理。
4.前英国模式。这是“一行一会”，这个模式我们不做过多地介绍，因为这是一个被修正过的模式，大家知道英国是经过两次重构的。
5.英国现行模式。这个方案概括为央行+行为监管局，将三会的审慎管理并入银行，同时成立行为监管，合并以后央行下设金融政策委员会和审慎管理，金融政策委员会还是货币政策的，审慎管理局负责宏观审慎，也包括微观审慎。央行还负责提供金融基础设施监管，和金融业的综合统计。行为监管在某种意义上是一个独立的，他有利益冲突，他必须相对独立。大的框架中他实际上和央行独立。
6.澳洲模式。即“一行双峰”，央行继续负责宏观审慎政策，制定和执行，以及对系统性重要金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的监管，并负责统筹金融业综合统计。三会按照双峰模式重组为审慎监管委员会实际上主要是微观审慎，和金融行为监管局，就是我们讲的行为监管，这是一个很有意思的结构，对我们很有启示。
4:改革路径选择
刚才我们简单评价了几种模式，我们怎么选择呢？我们是从反推上来看看。
先看十三五规划，提出宏观审慎，提出功能监管、提出行为监管，这些关键的元素、要素都已经提到了，确定了我们的改革是要解决的问题。
我们先排除单一的“超级央行模式”，第一个刚刚讲了货币政策和监管的职能相互冲突，这个基本上在全球都是分开的。这么庞大的金融体系，即使回到超级央行模式，也需要依据一定的原则设立各种委员会进行功能监管，这会面临更大的协调困难，产生更多的监管空白。 我们也可以排除金融协调委员会加“一行三会”，这是“叠床架屋”，在中国很难成为常设的决策机构，一般多是协调机构。表面上看也和美国的金融监管模式比较类似，美国刚刚我们看的图实际上是非常复杂的，美国的金融监管当中还有财政部，我们没有引入财政部。而且这个框架具有比较强的分业管理特征，另外也没有提出来行为监管，这个方案并不是个好方案。
我们推荐的改革方案是参考英国模式的“央行+行为监管局”或参考澳洲模式的“一行双峰”。上面“一行”负责货币政策和宏观审慎，下面有“双峰”一个是微观审慎一个是行为监管。这两种金融监管模式在理论上比较完善，既符合宏观审慎的原则，又强化了综合监管和功能监管，同时实现行为监管与审慎监管的适度分离。当然这两个有相同和不同，主要对重要的系统性机构和微观审慎的归属。
英国模式在理论上比较完善，比较符合“宏观审慎”也符合混业经营和综合监管的要求，同时具备“功能监管”的特征，可以较好解决监管竞争和监管套利的问题，同时降低了协调成本。在中国的特定环境下，应该考虑将金融机构和业务统一在央行这个综合监管机构之内，我们不主张在中国要单分出来系统性重要银行，银行分两家管，“央行+行为管理局”我们认为央行的模式这个逻辑是一个更佳的选择。
但是这个目标达到可能不能一步到位，需要小心权衡改革的成本与收益。英国原来就是混业，我们目前还是一个分业的状态，如果我们要是按照英国重构比较基金会碰到很多的问题，从中国的实际出发可以做一个分步走的渐进过程，第一步加强监管协调，将具有系统重要性金融机构的监管移交央行，可以考虑以一行两会或设立金融协调委员会的起点，我们可以考虑成为一个过渡的模式，不能僵化在那儿，他是一个下一步过渡的安排。第二步，在完善宏观审慎管理的基础上，实现功能监管和强化行为监管，最终形成“央行+行为管理局”的模式。这是我们的一个政策建议。
结语，回到最早提的三个问题：1.为什么需要对金融监管体系进行改革？这个问题我就不再展开谈了。2.新的监管框架应当体现哪些基本原则和特征？我们都讲了宏观审慎、综合监管、功能监管、行为监管。3.金融监管改革应当如何推进？我们的建议是以英国模式为锚，进行渐进式的分两步的改革。
我们的问题是存在的，这些问题也是全球程度不同的都存在的，最重要的就是要把宏观审慎、功能监管、行为监管这些新的元素、新的理念融入到新的金融监管架构中。
