贾康：走向“现代国家治理”的财税配套改革

2017年8月22日上午，华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康做客深圳创新发展研究院智库报告厅，发表“走向‘现代国家治理’的财税配套改革”的主题演讲。本文根据现场速记整理，文内小标题系编者所加，经贾教授审定。

纲要：

一、“现代国家治理”理念的历史背景和关键词

1.20世纪三件大事开启了中国现代化之路

2.市场在资源配置中的决定性作用是如何确立的

3.混合所有制是现代国家治理的一个“微观缩影”

二、以财税改革为突破口实现国家治理现代化

1.实现现代国家治理需要在政治体制改革上有突破

2.以财税改革破题中国政治体制改革和为全面改革充当先行军

三、十八届三中全会后财税改革的主要任务

1.预算改革。

2.税制改革。

3.减税不是中国企业减负问题的全部,更重要的是降低税外负担

四、优化调整中央地方体制。

力争改革取得决定性成果，支持跨越中等收入陷阱

全国政协委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，财政部财政科学研究所原所长 贾康

今天和大家交流的题目是《走向“现代国家治理”的财税配套改革》，这是一个与中国走向现代化密切相关的重大现实问题。

党的十八届三中全会形成的配套改革指导文件“六十条”中，最浓缩的治国施政核心理念是“国家治理体系和治理能力的现代化”，即“现代国家治理”，这个核心理念的新意首先表现在它落于“治理”上，而不是过去说惯了的政府管理调控的“管理”。两者一字之差，“管理”强调的是各级政府自上而下的管控，而“治理”更为强调的是政府和非政府的多元主体之间，更多平面展开、充分互动而把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起，释放一切潜力、活力，调动一切可以调动的积极性，解放生产力。这所涉及的，必然是一系列相关制度安排和机制联结的创新，即除旧布新，革故鼎新。

一、“现代国家治理”理念的历史背景和关键词

核心的治国理念从管理转为治理，其背景及取向是要完成中国的现代化。“现代国家治理”以现代化为趋向，就是要解决中国作为唯一一个在古老文明形成以后没有中断的国度，怎么样在工业革命以来明显落伍以后，重新实现伟大民族复兴的问题。

（一）20世纪三件大事终于开启了中国现代化之路

鸦片战争标志着中国近现代史拉开帷幕，后面一路走来，是积贫积弱，落后挨打，几乎要亡国灭种。那个世纪中国不光输给西方列强，而且惨败在过去把自己当老师的日本人手里。在甲午战败强烈刺激之下，中国有了一个想仿效日本明治维新的戊戌变法，但这个变法一百天出头就归于失败。

再到20世纪，有三件大事展开，第一件是终于有辛亥革命推翻了千年帝制；第二件大事，我们终于取得抗战胜利，之后短短几年时间结束了内战，1949年建立中华人民共和国。最简单地讲，第二件大事解决了孙中山先生提出的“三民主义”的第一条“民族”的问题。这样一个世界第一人口规模的民族国家终于在主要的版图上摆脱了抗战和内战的局面，可以在站稳脚跟之后，以“一五”时期为启动标志，开始大规模经济建设、追求工业化了。

从工业化走向现代化，这个取得一系列成绩的过程也是相当坎坷的。即使如此，当时的最高决策层明确地提出了我们要在2000年实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，简称“四个现代化”。在共产党执政之后，这个现代化的取向是从来不含糊的。1975年邓小平复出之后，他按照毛主席要求主持工作，给重病中的周恩来总理准备了不超过五千字的政府工作报告，其中再次重申了“四个现代化”。当时我在北京矿务局机电厂当工人，我和身边的工友无一不感觉这个报告令人欢欣鼓舞，因为只有这样，中国才有盼头，才有可能实现中国必须走的发展道路和目标。

但没有第三件大事发生，现代化这条道路还是走不通，在国民经济走到“濒临崩溃的边缘”之际，终于历史给了机会：粉碎“四人帮”，邓小平复出，第三件大事发生了——这件改革开放的大事发生，终于使中国人寻求民族伟大复兴这条路，有可能越走越宽。

（二）市场在资源配置中的决定性作用是如何确立的

十八届三中全会在新的历史起点上做了通盘的改革深水区的顶层规划，“现代国家治理”的核心理念就是要承前启后、继往开来、披荆斩棘、过险滩、啃硬骨头，以“攻坚克难”实质性地推进改革。

接着“现代国家治理”，要强调的是文件中多次出现的“现代化市场体系”。“六十条”中突破性地表述了市场在资源配置中发挥“决定性作用”，这个认识来得非常不容易。我八十年代参与改革相关的各种研讨活动，当时被称为中青年研究者，知道认识发展过程非常曲折。好不容易有了“有计划商品经济”的表述，1986年后推到了“国家调节市场、市场引导企业”，这是一个“间接调控”的认识框架，这个表述是非常有道理的。但到了1989年后，邓小平不得不做出一个妥协的姿态，说那两句话如果说得不合适，可以先不提，但是又给了一个非常强硬的态度：要把真正搞改革的人放到领导岗位上，“十三大”的政治报告一个字都不能改，坚持有计划的商品经济。

后来邓小平里程碑式的“南巡”，解决了在调整时期，在中国外部被全面制裁、GDP落到4%以下的情况下，怎么样重新打开局面的问题。邓小平当时以极大魄力，以他个人的特殊影响力，以超常规的方式，作为一个不担任任何现职的老人给出信号：“谁不改革谁下台”。“南方谈话”推动了最高决策层在几个月内形成了最高层级的权威文件，确立了社会主义市场经济目标模式，这对于中国的发展来说意义非同小可。

正是因为有了“南巡”后市场经济目标模式的确定，我们才有改革开放三十多年算总账年均9.8%的增长业绩，以及增长当中伴随的一系列的社会进步。邓小平当时明确的意思是要搞市场经济，中央文件加以正式表述确认，但由于种种主客观条件限制，当年反复斟酌，所能写进去的话是“市场在资源配置中发挥基础性的作用”。

又经过二十多年的反复探索，终于到十八届三中全会的时候，提出“市场在资源配置中发挥决定性的作用”，这就把汉语语境里的市场经济，我们基本经济制度——中国特色社会主义市场经济里面“市场”的作用，终于说到位了。

总体来说，搞市场经济，资源配置由市场发挥决定性的作用，后面跟着的一句话，政府要“更好发挥作用”，从全局来说，这种政府作用是辅助性的，政府不要想在全局资源配置当中唱主角——市场是决定性的，这是我们思想进一步解放的一个基石。当然实际生活中，情况远比这样一个表述复杂，市场不是在一切场合、一切事情上决定一切，某些事情政府还必须主导，比如说维护社会公平正义，克服市场缺陷，扶助弱势群体，给予特定的我们认为不可缺少的产业政策和技术经济政策方面的政策引导，特别是这些政策引导要有好的与市场兼容的机制去实施，这都是非常有挑战性的任务。包括我们现在推行的PPP模式创新，在政府和企业关系上认识到了要各归其位、井水不犯河水、划清边界以后，在特定的公共工程、基础设施、产业新城建设运营、国土连片开发等重大的事项上，政府又可以跟企业一起，以合作伙伴关系共同去从事开发建设，这都是要正确处理政府和市场关系必须解决好的现实问题。

（三）混合所有制是现代国家治理的一个“微观缩影”

在“现代市场体系”的产权机制、产权基石层面，“六十条”指明企业改革要主打混合所有制。实际生活中这还一向是充满争议的问题。最近，中国联通的混改方案在反复督促之下终于推出，大家也是见仁见智。现在有些情况确实让人困惑，但是混合所有制这条路，从大道理、从基本逻辑来讲，是非常符合现代市场体系发展方向的，我们作为研究者，已有全套的论证和相关文章。

混合所有制的改革就是微观主体层面上“现代治理”一个一个的缩影，因为是把一个产权非常清晰的现代企业制度产权结构里的股权，处理为公的股和非公的股、国的股和非国的股，可以充分混起来的一种包容性的增长模式，这种包容性增长在一个个微观主体层面如果变成现实，国家治理的现代化当然就得到了微观机制的强有力的和普遍的支持。

我们前面已提到了PPP模式创新，只要用PPP模式、有运营期，就必然有一个SPV（特殊项目公司）。这个特殊项目公司就必然、必须是混合所有制，里面可以有政府一定的股份，但一般比重较小，大量其他的股份是社会资本、非政府主体持有。这个混合所有制在实际生活中相对容易实施，因为具体的地方政府来推动做PPP项目的时候，其内在的动机就是根本不想一股独大，它恨不得自己少持股，更多让社会资本持股，表示他四两拨千斤，少花钱多做事，做事做得漂亮，这才是他向领导和公众报告时拿得出的政绩。我们应特别看重这种汇合“天时、地利、人和”的创新发展与制度建设机遇与空间。

二、以财税改革为突破口实现国家治理现代化

十八届三中全会“六十条”决定，作为最高层级的指导文件前所未有地专门提到“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求“建立现代财政制度”。有同志问，这是不是说高了一点？我从研究者的角度来看，这在学理上是非常严谨的。财政是一个政权体系“以政控财、以财行政”的分配体系，所有的社会公共资源配置，按照规范性的思路来说，都要有一个预算形式表现出来的相对应的财政分配。国家政权体系的“以政控财”，首先是表现为各级政府以社会管理者的政治权力掌握、协调社会总产品中间的一部分，这一部分在现代经济生活中必然以价值形态的财力表现出来，实际上代表的是可分配资源。

从国有资产管理体系看起来，国家持有的是国有资产的最终所有权，所以就可以参与国有企业的分红，即国企的资产收益分配。但是政府为什么变成了国有资产最终所有权的代表呢？还是凭借它的政治权力，依靠共产党执政党的公权力地位，所以可以说在这种执政的情况下，当然政权体系就要作为国有资产的出资人去行使资产所有权所应该体现的资产收益分配权。所以说到底，首先是一个“以政控财”的问题。

接着的“以财行政”是什么？就是用这些公共的资源，由财力表现的这样一部分可分配的社会产品，去履行政府应该履行的职能。政府“以财行政”的职能到底怎么定位，改革开放后做了这么多年的探讨，现在大家已经基本认同，首先要满足社会公共需要，即对公共产品、公共服务，要尽可能地按照社会发展的客观要求，由政府牵头组织和提供好。当然在中国特定的情况下，并不限于公共服务问题，政府的一些政策的倾斜支持，前面我说到的不得不做的产业创新中合理的产业政策、技术经济政策的引导等等，也都在政府的职能范围之内。

这里面还要掌握好过去讨论了多年的合理的分配顺序，什么在前什么在后？过去陈云同志所说的“一要吃饭，二要建设”，是最朴素的体现真知灼见的说法，因为不能反过来，先建设再吃饭，这不符合分配和可持续发展的客观规律，这都是财政体系要解决的分配结构问题。

（一）实现现代国家治理需要在政治体制改革上有突破

一个国家如果要寻求现代国家治理，进入现代化的状态，财政这样一个分配的体系必须现代化，这是一个基本逻辑。对于全局的意义，就是我们说了多年的讨论财政问题要“跳出财政看财政”，财政绝对不是少数的理财者在那里可以只由自己安排的公共资源配置的事情。为什么前些年提出要确立公共财政的概念，现在要求确立现代财政制度的改革导向？就是牵涉到当中的制度优化、怎么样去除制度的弊端这样的问题。

到了十八届四中全会明确“全面依法治国”的要求，已是“现代政治文明”的问题，显然要实施以现代政治文明为取向的体系建设。这就开始把十八届三中全会以经济改革为重点的改革安排，进一步推到了经济、司法、行政，乃至政治体制改革概念之下的全覆盖框架。

政治体制改革在中国最高决策层那里从来没有回避，过去我们听到领导人说，民主是社会主义的生命，要坚定不移地推进政治体制改革。但是各个部委哪个领导工作报告中说过这个话？我没有印象。为什么部委的领导不说这个话？他是管一方具体工作的，他要说这个话，接着就得讲怎么落实这个方针，主管的这一摊工作怎么体现民主和政治体制改革的要求？政治体制改革内部讨论中多年连一个正面设计的方案都拿不出来，似乎根本无法设计，这是中国现在很尴尬的一个现实。

但是如果体会十八届四中全会的“全面依法治国”，进一步掌握其中的要求，自然就体会到，“全面改革”实际上是不可避免地涉及经济改革还有其他配套的改革，一直推到政治体制改革，中国才能真正解决怎么实现现代化的历史任务。

我在内部讨论里也说过，很多人讲现在中国改革继续推进最主要的阻碍在什么地方？就是政治体制改革，光讲经济体制改革不够，我们必须要有配套。邓小平说过，如果没有政治体制改革的话，经济体制改革走不了太远，就是这个问题。

（二）以财税改革破题中国政治体制改革和为全面改革充当先行军

怎么样在这个方面破题，财政可能对应着一个特殊的空间，即所谓美国“进步时代”的启示。后面我会专门跟各位讲一讲这个概念的重要意义。

这里还要讲一个“现代发展理念”，这是五中全会在哲理层面上总结出来的：以创新发展为第一动力，带动协调发展、绿色发展、开放发展，落实到人民群众对美好生活的向往要变为现实的共享发展。五个专门的用语过去都有，十八届五中全会是把它们串成一个系列了，特别强调第一动力是创新，落到人本主义的立场上，发展的归宿就是共享。

总书记说中国的和平发展、和平崛起，是“人类命运共同体”概念之下和其他经济体共赢的发展。这可以追溯到中国古老文明中的大同理念，也追溯到人类文明核心价值观里面包括的“民主、自由、法治”等等，都是在这样一个现代发展理念体系里面覆盖的。

我们现在于寻求发展中走到了改革的深水区，实质性的改革步履维艰，时间表上明显滞后，中央说的财税改革在2016年要把重点和基本的事情做出来，现在已是2017年的下半年，其实是明显滞后了。但是我们恐怕别无选择，只能尽全力积极往前推进。

中央政治局就是按照十八届三中全会《决定》的定位，在“60条”改革要求提出来以后，首先审批通过了财税改革方案。从财政改革入手，符合财政的特殊地位，也和我们原来几轮的改革切入点高度一致。

上个世纪改革开放启动的时候，微观层面可以举出的切入点是在农村，首先容忍而后鼓励了联产承包责任制，使农村改革迅速地取得了成果；在企业方面，通过企业基金、利润留成，然后推到利改税，使得企业按照商品生产经营者的市场主体定位发展，来焕发活力；局部的率先动作则是深圳“撞击反射式”的试验，是倒逼出来一个特区，不搞特区不行了。那时候如果没有这样一个大手笔，深圳这一带连偷渡的问题都解决不了。对于老百姓的偷渡，邓小平、习仲勋他们都认可，这不是管理的问题，是我们自己本身从政策开始就有问题，这才能够解释为什么大量的人要偷渡去香港。必须“杀出一条血路”，下决心在深圳建特区，然后靠实际情况来说话，看社会主义跟资本主义到底能不能比一比。这几十年下来，深圳的繁荣有目共睹，早就没有偷渡的压力了。

改革开放最开始的时候，除了微观层面的、局部的这些改革举措之外，宏观层面做的是什么呢？认识到中国不可能把整个社会再生产按“停车检修”的方式搞“大爆炸”式的改革（这是俄罗斯后来搞的，中国不可能），谁也不可能拿出一个全面改革的蓝图设计，就要找突破口。宏观层面在摸着石头过河、以财政服务全局的情况下，首先选择的突破口是财政体制实行“分灶吃饭”，由财政分配的突破拉开整个体制的松动空间，使后面在计划、投资、人事、劳动、金融、外贸等领域里面把原来那种高度集中的控制跟着松动，以后用双轨制去试错，在弹性空间里面打开新局面。这就是第一轮改革中由财政在宏观层面上首先实施的分权改革。

到1994年，南巡确立的市场经济所要求的间接调控框架必须搞分税制，这才是“经济性分权”，财政改革再一次为全局提供了一个突破口进而打开后面的空间。再以后就是货币政策和财政政策两大政策得以在间接调控体系里面实施经济手段为主的调控，基本上走到了与市场经济一个大路径的间接调控这条道路上了。

现在我们讲财税改革的时候就要意识到，十八届三中全会之后，是再一次让财政合乎逻辑地充当整个全面改革配套部署之后一个先行军的角色。中央首先通过财税配套改革方案，把这一改革作为重头戏，拉开一系列改革的序幕。其后的改革也紧锣密鼓地跟进部署：多少年不敢动的公车改革终于下决心推动了，户籍制度改革、土地流转制度改革、司法改革、价格改革、国企改革、反腐深化等等，都是作为一个一个的重点事项在依次部署和推开。

三、十八届三中全会后财税改革的主要任务

在以上所述背景下，我们讨论一下十八届三中全会后率先启动的财税配套改革。按照中央政治局审批通过的方案，财税改革主要包含三方面的任务。

（一）预算改革

首先是提高预算的透明度与完整性。

大家知道，预算是财力安排的计划形式，是我国政府在每个自然年度都要有的收支安排的文本。现代意义的预算对于政府履行职能不可或缺。历史上，政府曾在很长时间没有一个像模像样的预算。西方世界在资产阶级革命以后，开始对一定透明度的预算有了明确要求。美国在“进步时代”的发展过程中，形成了现代意义的预算体系。

改革方案所列预算管理改革的第一条，就是“完善政府预算体系，积极推进预算公开”。

政府所有的收入和支出，都要纳入预算管理公之于世，少数涉密的除外。实际上，除了国防、外交两个涉密单位外，所有中央各部、委、办等机构的部门预算近年都在网络上公开了。同时，要求地方政府也要跟进。

这是对预算透明度的要求。另外，十八大就提出了全口径预算，要求政府所有的财力都必须在预算中体现，不能藏着掖着。经过多年改革探索后，财政部已在2012年明确提出不再允许存在“预算外资金”概念。至于说更早的时候大家还有记忆的“小金库”，也就是所谓“预算外的预算外资金”，早就已经明确了它的非法地位，也经过了几轮清理，情况得到整体改善。所以，现在既无“制度外资金”又无“预算外资金”，中国的整个预算，表现为就是一套完整全面反映政府财力的预算。

预算透明度和完整性的意义何在？从历史上来看，欧洲在资产阶级革命前的预算被称为“王室预算”。王室有收支计划，但没有对社会公布其信息的义务。资产阶级革命之后确定了一个“无代表不纳税”的基本原则，行公权的政府“钱从哪里来”，首先要跟公众交流以后形成一个基本共识并且将之法律化。这就是历史的进步（这个过程很复杂，难免有一些拉锯和演变的过程）。税收法定、信息公开，是解决“钱从哪里来”收入这一侧的问题，必然跟着要解决“用到哪里去”、“怎么用”的支出侧的问题，收支合在一起，概念便是“公共财政预算”。

美国建国后200多年的历史过程是怎样的？美国1880年前后，经济发展势头已很猛，但在制度管理上还有过一段混沌时期。学者王绍光教授写过一篇《美国进步时代的启示》，曾引起决策层的高度重视。他开宗明义地讲，1880年前后美国社会的图景跟当下中国的情景非常相似，在经济发展势头正劲之时，也表现出一系列的社会矛盾，比如说官员可以很随意地设立各种各样的收费，苛捐杂税满天飞、不给钱不办事、给了钱乱办事等等；老百姓越来越多地要求了解情况，政府并不能简单地、自觉地顺应老百姓的要求，因此就产生了种种的矛盾，还有频发的灾难性的事故。

接着发问，美国人是如何摆脱这种混沌局面的？美国现在是世界头号强国，虽然也有一些自身问题，但综合国力位列世界第一，此前的发展必然有值得肯定之处。美国经过1880-1920年40年左右的进步时代，也并没有设计出一个正面表达的政治体制改革方案，而是通过一系列改良色彩非常浓厚的手段，实现规范化、法治化。

他举了一个例子：1911年美国纽约曼哈顿下城区三角衬衫厂发生一起火灾，烧死了百多名工人，其中还有不少童工。美国当时正处于血汗工厂时期，然而这场大火震撼了全美。此后，美国人在刺激之下开始立法明确规定，只要是多层建筑，外部就必须悬挂金属疏散梯（延续为后来摩天大楼里的疏散通道。2001年“9·11”事件发生时，从双子塔大楼逃生通道跑出的人比死的人要多，如果没有那个通道，“9·11”事件的死亡人数可就不止4000人上下了）。这项法律可以在进步时代找到源头。在不幸事件发生、矛盾问题暴露以后，人们就会认识到要做一些事情“亡羊补牢”。美国人在火灾之后，通过法治化的途径去解决问题，亡羊补牢，防范以后的矛盾与风险，这个路径是值得称赞的。

美国按照同样的逻辑来处理公共资源配置的问题。公众参与的博弈中，关于政府怎么收税，到1913年，终于有了一个很清晰的个人所得税的法律规定。在个人所得税确立以后，一直到现在，美国联邦政府的运作就主要依靠个人所得税这个大宗财源，再加上社保体系中的工薪税。世界头号强国的中央政府过日子，依靠这两大直接税就基本解决了，这可跟中国的情况大相径庭（中国中央政府的第一大税是增值税，是间接税）。在这前后，美国地方基层的政府也在博弈之中确立了政府履职运作的大宗、稳定财力来源，主要是靠直接税中的房地产税。

那么在美国，当年政府跟公众之间怎么沟通呢？在新闻业、报业发展起来以后，当时的美国总统打开报纸天天看到对政府的各种指责，于是很生气地对记者们说，你们就像是看着脚底下那摊牛粪，扒过来扒过去，意思是怎么不讲讲主旋律，不讲讲政府做的工作成绩。美国当时的情况跟中国现在的氛围差不多，媒体容易处于挑刺的状态。结果是总统这么一说之后，报界的记者们回应说“我们就是扒粪者”，并有了这样的“扒粪者运动”，继续专挑政府的毛病。这种情况下，政府就要更规矩地做事，钱怎么来，钱来了后怎么用，收支出都要有法规，这就变成了预算的规范，预算通过议会或各个地方立法机构审批后，就成为具有法律效力的执行文件。所以这个预算的形成机制非常重要。

首先是在1920年，当时占美国GDP一半以上的纽约，率先形成了现代预算的基本模板。所谓现代预算的基本特征就是事前决定，公众参与，规范决策，一旦决定以后就要严格执行，还可以实施问责。这在当时的美国似乎也是破天荒的创新，以后就形成了通行的情况。一直到现在，美国联邦、州、地方三个层级的预算大体上都是这样的标准形态。

其次，还有一个重要的发展，是滚动式预算。美国联邦政府的预算一编五年，每一个年度结束后做当年的决算，继续向前延伸作五年的预测与预算编制，这样不断地滚着往前走，让公众可以看清楚，不仅是政府眼下做什么，还有未来这五年内要做什么。州一级政府预算一般是三年滚动。

在中国这些年，最早要求政府把预算信息亮出来的是深圳的一位海归企业家吴君亮，他说我是中华人民共和国公民，我有权知道政府财政是怎么安排的，于是给财政局写信要看预算大本，刚开始财政局不理他，后来不得不理他了，得到财政局通知说，你来吧，领导有批示接待你。去了以后看到厚厚的一大叠过去作为保密文件的预算摆在那里，工作人员说你可以看，但领导说了不得抄写和复印。他就问了一句，那照相行不行？接待人员沉吟了片刻说“领导没说不许照相”，他和助手就在那儿把好几百页都拍了下来。后来他做了一个专门的网站，跟大家一起讨论如何使政府的预算合理化。这是在全国开了一个头。

当然这个举措不能说对推动制度进步一下能有多大的作用，但与十八届三中全会提到财税体制改革时第一条就是“透明度”的问题方向完全一致。

广州可能是全国最早回应人大代表对预算质疑的城市。人大代表说对预算内容别的看不懂，就看懂了一条：广州市为什么对市里机关幼儿园的拨款一拨就是一、二千万，是不是对干部子弟吃偏饭？要财政局说道说道这个事情。广东省政府的财政预算同样存在这个问题，人大代表别的没有看明白，就这点看明白了，要求说明。财政厅、财政局的回应是，这是现在幼儿园由官办向社会办的过程中的过渡，无论是干部子女还是非干部子女，都是祖国的花朵，没有道理歧视，但是有些机关幼儿园确实需要添置新设备和改善条件，所以安排了这些预算。有所解释后，人大代表得到了一定的满足，但这之后还会生成一个新机制：以后人大代表可能就会年复一年查看政府会不会兑现改革承诺，有没有实现幼儿园的社会化？如果三到五年以后还是这个样子，人大代表就会追问，原来说好的改革为什么不落实？

从这个角度看很清楚，有了透明度就会有公众的知情权、质询权、建议权、监督权。看起来是一个技术性的透明度的问题，其实是公共资源分配机制的合理化问题，是“以政控财、以财行政”的体制优化问题，非同小可。近年中国在这方面有一些进步，但要达到理想的状态还要假以时日。

中央的态度非常明确：中央级部门预算挂在网上，并要求提高细致程度，要晒到项级科目，地方以后也要照此办理，或早或晚除了保密事项要全部挂到网上。有些公共财政改革比较早的试点地区，比如河南省焦作市，就把这些信息全部挂在网上，并且安排在一些特定的场合，老百姓可以索取这些文件。

我1988-89年在美国当访问学者时，在专门的政府书店里三点几美元可以买到一本简版的联邦政府财政预算文件。对于州政府的预算，我写一封信给宾夕法尼亚的财政部门，说我是匹兹堡大学的访问学者，希望得到你们的财政预算信息，没几天他们就寄来厚厚的两大本相关材料，他们认为这是应该提供的信息。这背后的逻辑，就是要让老百姓知情，而知情以后就有监督权和质询权的行使了。这个制度建设逻辑在中国走下去，最后落实的其实就是共产党起家的一句话“人民当家做主”。毛主席建国初就说了，国家预算非常重要，从中可以看出政府活动的范围和方向。说全了，这套全口径的预算，是表现了国家各级政府活动的范围、方向、各种各样的政策要领和一切由预算信息所伴随的收支细节。

老百姓有了知情权，再通过合理的制度安排，让公众意愿能够形成最大公约数，来落到预算文本上，那就是实现着人民群众当家作主的决策权，当然这还是一个要努力实现的理想境界。

我自己体会，这就是一个倒逼。具体的情况可想而知一定会有一个摸索的过程。但是看得出来，一项原则性的改革后面一定会涉及到制度，这个制度不管是明的还是暗的，在触碰到以后，就需要思考能不能按照现代化的趋向，形成一个有利于公共利益最大化的制度安排。

为什么说美国人接待的时候看起来非常吝啬？中国人去美国友好城市访问，他们会事先做好相关的预算、明确花多少钱才敢接待。不像咱们国内，地方领导说一句“欢迎你们来，来走动得越多越好，没有关系，我们给你们安排所有活动”。这就是不同的执政境界。

形成预算体系，支出一般不再做“挂钩”安排

从透明度到完整性的具体操作考察，我国现在的预算体系有四个相对独立的部分。一是过去每年都由地方和中央财政部门的负责人对人大报告的一般公共支出预算。二是国有资本预算，这当中最引人注意的是，国资管理体系集中起来的资产收益怎么分配。三是基金预算，特别是像深圳这样的地方，基金预算作用很大：土地批租的收入、各种各样行政收费，都要包含在基金预算中，纳入预算体系——由于基金预算有特殊性，不能简单放在一般收支预算中。四是现在已经在编制、以后要全面覆盖的社会保障预算。

这四个预算合在一起是全口径的预算体系——所有的政府财力不论是什么，都要进预算，这是基本的原则，而且以后不再强调专项支出和政府收入的挂钩。这一点会引起各个部门的不同想法：过去因为强调一些部门的特殊意义与重要性，先后形成了一些“法定支出”要求，比如公共部门教育支出达到年度GDP的4%，这是必须达到的法定的4%指标，这就叫“挂钩”。另外的农业、科技、计划生育、精神文明等都有挂钩的要求。后来发现，从中央的角度看下去，整个中国的预算盘子，有48%已被僵化、固化，就是被这些“挂钩”给锁死了。有些挂钩从逻辑上讲也是有问题的，比如科技领域，要求科技投入资金增长的幅度超出一般支出的增长幅度，但没有说超出多少年。如果每年都超出，这一块的比重就会不断上升，最后其他部分就会趋向于无穷小。这些挂钩原则都是当时至少写入了红头文件、具有法律效力的。十八届三中全会明确提出以后原则上不再做这种挂钩的处理，以体现理财的规律，根据不同年度和具体情况统筹协调，这是一个进步。

说说跨年度滚动预算和严格执行预算

我当年在美国做访问学者时就注意到，美国联邦政府的滚动预算特别符合中国人所说的统筹协调、瞻前顾后、综合平衡。目前中国还做不到五年滚动，经过这么多年的探讨与努力，十八届三中全会后下决心先做三年，这三年的预测也非常考验我们的能力。现在谁也不敢拍胸脯说自己能预测得多么好，但总的来说要往这方面努力。美国在做了这么多年的努力后，可以理解为什么他们在预算的执行方面特别计较。我专门做过美国三级政府预算的调研，无论到哪个层级哪个地方，我都会问，预算安排了以后，实际情况发生变化了怎么办，负责预算的官员能否根据实际情况调整预算？人家的回答很干脆：“我无权做出任何调整，如果我要调整的话，就会进监狱”。这么严厉，当时听着觉得有点不好理解与不敢恭维：情况在不断地变化，谁敢保证预算编得恰到好处。但后来，我了解到美国有预算调整的程序，但是未走完这种调整程序之前，在预算执行系统中无权操作。他们讲究权力的制衡，不能让少数官员自己认为该调整就调整。

比如，在“9.11”事件发生后，全国惊魂未定的情况下，美国国会在48小时内通过了紧急拨款法案，拨出了几百亿美元的反恐资金，这属于特事特办、急事急办，就是通过预算调整修订的程序，把钱拨出来。

中国的预算以后原则上也是这样的道理。我们过去所说的严肃预算执行，在编制水平提高的情况下，会体现在一种看起来似乎很僵化的执行过程中。“打酱油的钱不能打醋，买棺材的钱不能抓药”，要把买酱油、买棺材的钱调整使用，需要通过另外一个调整机制。

美国国会图书馆是全球最大的图书馆，有几千名雇员。但人家告诉我，管图书的工作人员有几百人就足够了，剩下的几千人是美国国会请来的各种类型的专家，经济预测、政策分析、数据处理等等，在国会图书馆编制下，配合美国参众两院的预算专门委员会，跟总统预算办公室与财政部，真刀真枪、逐条逐款讨论联邦预算的合理化。因此可以理解，他们总是提前一年半就开始编制预算，走了这么多的步骤，花了那么多的人工与成本，确定下来的预算当然要严格执行。这就是人家的境界。

如果从“美国进步时代的启示”出发来考虑，中国的政治体制改革如果没有得到一个正面设计的方案，是不是可以抓住预算透明度、预算体系、预算和公众之间信息交流与良性互动，争取走出中国式进步时代的预算制度建设之路？同时带出的就是经济、社会生活民主化、法治化，这是一个符合“建设性”的思维角度。

此外，预算改革中，在完善转移支付等方面，我们可以做的事情很多。还有，预算安排好后，抓好其执行，落实预算的安排。规范地方债务，也是这几年的热点，已经明确做出了对预算法的修订，地方债登堂入室，明确怎么借、怎么用、怎么还。关于税收优惠的规范，也在逐渐推进中。这些改革要求与实践，体现着近些年来的进步，但深化改革也任重道远。

（二）税制改革

人类社会是被分为一个个主权国家的，这些主权国家要运转，要形成公共服务供给能力和避免自己辖区内出现各种大大小小的黑社会和土匪，就必须要有国家各级政府的公共权力来维护社会秩序，解决公共问题，让大家得以共同生活。

政府的运转是有成本的，这个成本在土匪那儿叫保护费，到政府这儿叫税，就是这个道理。这个税如何合理地征收、使用，是整个制度体系要解决的问题。西方推崇一句话叫做“世界上唯有死亡和税收无法逃避”，必有的税收，需要动态优化，税制改革关系到各个企业和自然人，解决的是政府“钱从哪里来”的问题，也内含着税收调节功能怎样优化的问题。

营改增

谈我国的税制改革任务，首先要说的是“营改增”。这是这几年政府减税的重头戏。在2016年5月1日，营改增以军令状的方式全面实施，现在还在进一步优化和解决一些收尾的问题。虽然已经全覆盖了，全国现在仍然把营改增称为改革试点，体现了一种谨慎的态度。

这其中还有一些不周到、不合意的地方，不必讳言。我们在调查过程中也了解到很多情况，但是总体来说对营改增还是要肯定。营改增打通了现在我国以间接税为主的第一大税种的抵扣链条，不再使服务业感觉有重复征收——营业税将不复存在，以后都按照增值税处理，打通抵扣链条和消除重复征收因素以后，便鼓励了专业化细分，并为企业发展营造一个强化“税收中性”特点的环境。

当然，也不能说完全达到中性，但比原相对复杂的税制方案，税收中性程度提高了，更符合市场经济要求的公平竞争环境。另外可以促进企业专业化细分和升级发展，有利于企业提高自己产出的性价比、扩大市场份额争取做大做强。总体来说一句话，营改增的改革方向和逻辑是值得肯定的。今后，增值税应尽可能减少税率的档次，把13和11合并成比较靠低的11。上面的标准税率是17，中间有一个11，再往下小额纳税人还有一档，对个体户等小规模纳税人有相对优惠的办法。到了出口环节还有一个零税率，可以退税时把税退光。

消费税

关于消费税的改革已说了很多年，本来以为可以排得比较靠前，现在看来还是有种种顾虑。我国有十几种特殊产品要征收消费税，比如烟酒、烟花爆竹、燃油、汽车轮胎、作为奢侈品的珠宝首饰等等。消费税为这些特殊产品增加了税负，有利于控制其生产与消费。比如烟酒，消费税给国家增加了收入，也让实际生活中烟酒的生产、消费规模得到了一定约束。消费税怎么合理化，还有很多细节可以讨论。这其中有适当的动态调整，比如最早把护肤洗发品放在消费税的税目中，后来认为它们已不是高端的、而是大众化的东西了，没有必要调节，于是在2006年以后取消了。一次性木筷，原来无消费税，后来出于促进保护森林资源的意图而加上了。

现在讨论中有考虑把私人游艇和私人飞机的消费税加码，让这些富人在炫耀性消费的同时“多吐点血”。这个调节更多的是树立政府社会形象的问题。这些顶级的富豪如果给自己买私人游艇和私人飞机，也不会太在乎这个税高一点还是低一点的问题。消费税调整的时候，还涉及一些有环境污染问题的产品，比如一些特殊的电池，认为也有必要增加消费税，限制其生产和消费。

另外，将消费税由100%收归中央，推到至少一部分改由地方政府在销售环节征收的方案，还在内部讨论之中。地方在营改增以后没有营业税了，完全靠增值税分成又有副作用的情况下，需要找到替代的财源，消费税可以配合这个情况来改革。

资源税

我们已经进行了资源税从量变从价的改革。这些资源产品从长期看会由于稀缺性而显得越来越金贵，比价关系看其价格会走高，税按其比例收，也会水涨船高，调节的力度不减，就避免了过去煤炭资源税从量计征的尴尬。

煤炭每吨30几元的时候，税是2到3元，焦炭是8元。结果若干年以后，煤炭价格最高的时候快到每吨一千元了，后来稳定在几百元。但仍是从量征收的每吨2、3块钱，已无关痛痒。现在是从价，税负跟着市场价格上浮，就可以较好发挥调节作用，以“有关痛痒”的税负，促使大家节能降耗。

水资源税已在河北省开展试点，方向是要在全国推广。水资源税的好处是，使水资源的开发和利用在有一种法定的税负因子之后，更好地在比价关系上促使消费者和生产者尽可能减少水资源的耗费，提高资源利用率，有助于可持续发展。

加快立法：环境税和房地产税

环境税已经通过立法，排污费将改为排污税，在2018年1月1号起由税务部门征收，环保部门配合，执行方面会更有力度。环保部门过去收排污费会经常碰到来回扯皮等问题，而税收有强制执行权，会降低征收成本，更好地达到环保的目的。

按照客观要求来说，中国的环境税还应加扩大实际的征收力度。“负担平移”的费改税之后，要继续讨论环境税是不是可以有针对性地在一些特定事项上增加调节力度，这在以后可以从容考虑和处理。

房地产税是实际上充满争议的一项改革。十八届三中全会要求加快房地产税立法，并适时推进改革，但到目前为止还没有看到加快。今年两会前住建部领导给出口风，让人们以为房地产税会加快立法动作。但是到了会上，人大发言人傅莹女士口气一下子变了，说房地产税本年度之内不纳入立法的程序。今年是本届人大最后一年，意思是本届人大不想接这个烫手山芋。下一届谁去考虑，另说了，所以房地产税今年不会有什么立法动作。

法律修订：个人所得税

个人所得税改革似风声紧一些，但是实际上做起来非常困难。个人所得税现在的超额累进征收机制，只是针对工薪收入，不管是体制内的单位还是企业、公司，都要履行代扣代缴的职责，像唐骏那样的打工皇帝也跑不掉。

但是非薪酬的部分就很难有效征税，即使征税也不能纳入超额累进的调节而只是一个比例税。朱镕基同志担任总理时，看到当时刚刚推出的中国富豪榜，马上想到这十大富豪交了多少个人所得税，让税务局查一查，结果发现一分钱都没有交，鼻子快气歪了。深究一下，其实是这些富豪们并没有给自己开工资，所以个人所得税找不到他们的税基。

类似这种事在国外也有，巴菲特自己是私人老板，他说他的个人所得税比中层管理者的负担都要轻，但那主要是由于他可以合理避税，因为那边有鼓励投资的各种优惠条款。

当年朱镕基同志说的问题现在也还很难办。富豪们不好意思了，可以自己开个一年3、5万元的工资交税，如此而已。对他们总收入想做超额累进的调节，仍基本落空：中国个税超额累进最高边际税率是45%，到唐骏那儿，一个月收入中超过一二十万元以上的部分，35%、45%地被征走了，但是到了厂主型富豪那儿却没有这种机制。

曾经有力帆的老板尹明善表了态，给自己开一百万元的工资，照章纳税。这一百万元工资开出来以后，税就交了四十万元以上，这算是一个先进典型了。很快没几个月，他就跟我在一个会场参加中国税务学会常务理事会的会议了，那年年底就出任了重庆市政协的副主席。有关部门有意培养这种个人的纳税典型。但是这种厂主个人给自己开高工资给国家多纳税的做法，纯靠自愿，可复制性是很低的。

个人所得税改革方向与前景应如何呢？应顺应一般人看重的提高起征点、减少纳税的超额累进税率档次的诉求，配合最高边际税率适当降低，把工薪以外的其他收入尽量与其归堆，归堆了以后接受超额累进税率的调节。比如厂主型富豪虽然不给自己开工资，但只要在银行里面开账户，实名制下身份证号码就是他的终身纳税号码，所有金融账户中都可以知道其所拥有金融资产的收益，那时候虽然抬高了起征点，降低了边际税率，但由于有了归堆的“综合”，真正有高收入和支付能力的富豪会多交税。当然也会网开一面，把直接投资的部分做分类处理，处置成一个比例税率，鼓励他们更多地直接投资，这也是符合国际惯例的。

大家都注意到前段时间网上曹德旺的一番说法，以及后来各方对中国企业税负的热烈讨论。我的基本看法是，中国的税负需要减少是无疑义的，但是要注意到中国税收主体上是间接税，往下减必须考虑到十八届三中全会所说的还要“逐渐提高直接税比重”，同时政府要有财力保障其发挥应有职能，税收往下降低也要有一个限度。

提到直接税，摆在眼前的就是房地产税和个人所得税。住房保有环节的房地产税在我国要从无到有，但不能像美国一样实行普遍调节，而是要保障大家都有基本住房部分的负税，然后实施高端调节。个人所得税则是要下调低收入者的税负，上调高收入者的税负。在我国使直接税逐渐在政府收入里唱主角，是未来发展的方向。总体长远看，提高直接税才能有效降低间接税，这是一个相互伴随的过程。

减税不是中国企业减负问题的全部,更重要的是降低税外负担

我认为，中国在减税的同时更重要的是降低税外负担。现在只有十七八种正税，下降的空间已有限。减税不代表减轻中国企业负担问题的全部，甚至不是最主要的问题。

宗庆后给出娃哈哈的一览表，是碰到的各种政府收费有五百多项。发改委、财政部拿过去一一核对后说，也没有那么多，只有三百多项，因为他们把同类的项目归并了。但这也可说是“多如牛毛”的状态了。这些跟正税其实是没有直接关系的，只是宗庆后习惯地称之为“税负”罢了。

这些收费给企业带来的麻烦是什么？不仅要交钱，还有种种隐性负担。虽然一项项未必都要很多钱，但你得接待他们、得讨价还价，得处关系。处关系的这种隐性成本非同小可。

李克强总理专门提到，行政性收费要减少，但是减到一定程度，就变成有关部门怎么“拆香火”的事情了，那是要动人家的命根子。所以要真正解决中国税制、收费等的问题，要降低税费体系背后的综合成本，应该配合以大部制和扁平化改革，让整个政府体系“拆香火”的事情做得比较像样，这样才能使财税改革跟其他减轻企业负担的改革配套起来，让我们的企业真正降低实际负担而活起来。

四、优化调整中央地方体制。

财政改革方案的第三项任务是处理好中央地方体制关系。这需要从理顺事权开始，应形成各级事权一览表、支出责任明细单，理顺收入划分，建设地方税体系，在扁平化三级框架之下寻求“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的境界，促进基本公共服务均等化和各级、各地政府职能的到位。

基本思路，应是对每一级政权要有人大的合法授权，进而形成“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权，再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付”的制度安排。小平同志南巡讲话时说：先富起来的地区要多出些钱，支持贫困地区的发展。这些年中央、省“抽肥补瘦”地做转移支付的旁边，也辅助性地发展横向转移支付，比如在汶川大地震之后，中央协调各地对口支援灾区，就是横向转移支付。这样一套制度最终应能够使怕最欠发达地区的地方政府，在财力方面也能满足履行基本职能的需要，这就长治久安了。地方税体系方面必须完成攻坚克难的改革，产权、举债权的制度建设也都需优化推进。应看到说了多年、中央最近又发文推进的事权合理化方面，仍基本停留在原则上，到目前为止还没有明确提出各级事权的一览表和明细单。很多硬骨头怎么啃，各个方面认识不一致。十九大以后，希望能给出攻坚克难的指导，在这些方面有所突破。