冯玉军：推进依法治国 建设法治中国
4月15日，深圳创新发展研究院和中国人民大学国家发展与战略研究院15日共同发布《2014中国创新报告》。以下内容摘自分报告三：
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党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革做出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。十八届四中全会在深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训基础上，凝聚全党智慧，明确提出全面推进依法治国的总目标、基本原则、工作布局和重点任务。中国从此迎来了法治新时代。
本报告以《推进依法治国 建设法治中国》为题，做了多方面关于法治创新的论述。首先，从四个方面阐述了中国法治创新的成就：（一）加快推进立改废释，完善立法体制；（二）全面推进依法行政，法治政府建设迈向新高度；（三）重点推进司法改革，司法体制升级成效显著；（四）全民法治观念进一步增强，助力法治社会形成。其次，总结了中国法治创新的核心特点，诸如中国法治是一种分工负责的协商型法治，自上而下与自下而上相结合的法治，渐进型法治以及建构型法治，这些特点同西方法治道路相区别，构成了中国特色社会主义法治道路的本质内核。再次，从当前我国政法意识形态的诸多争议出发，揭示出中国法治创新的诸多挑战。最后，对中国法治创新做了展望，提出要完善立法体制，形成立法与改革的良性互动，加快司法改革进程，为政改提供法治空间，严格执法，促进全民守法。在实然和应然当中找寻法治的和谐与平衡。
我们认为，如果通过全面推进依法治国，逐步建成一套既体现人类民主法治普世价值，又具有中国经济、政治、文化特色的制度体系，其能为世界各国所信赖，人民向往，具有先进性、文明性，那么中国必将成为真正的世界强国。
2013年11月9日至12日，中国共产党十八届三中全会在北京召开。全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次完整地提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是当代中国社会主义法治建设史上的一次重大突破，揭开了中国法治建设的新篇章。其中提出的六十大项全面深化改革的实际举措，所有改革事项都与法制改革息息相关，几乎都涉及到现行法律的制定、修改、清理废除问题，且都需要用宪法和法律凝聚改革共识、引导和规范改革、确认和巩固改革成果。可以说，中国共产党十八届三中全会吹响了在法治中国建设领域全面深化改革的号角。
2014年10月20日至23日，中国共产党十八届四中全会在北京召开。全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是建党九十多年、也是建国六十五年来中央全会第一次以“全面推进依法治国”为主题做出的战略决策。就其政治意义来说，四中全会的《决定》是一百七十多年来无数仁人志士不懈努力、追求民主法治理想的最新成就，是完善和发展中国特色社会主义的制度实践，是当代中国法治建设与理论探索的重大突破。它揭开了建设社会主义法治国家的新篇章，由十八届三中全会吹响全面深化改革号角的中国从此进入法治新时代。全会确立的全面推进依法治国的任务多达一百八十余项，并提出了一系列重大的、创新性法治理论观点和法治命题，重要的法治理论观点有：“党的领导和社会主义法治是一致的”、“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”、“法律是治国之重器，良法是善治之前提”、“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”、“法律的生命力在于实施”、“公正是法治的生命线”等。重要的法治命题有：“中国特色社会主义法治体系”，其中包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，“公民权利保障法制化”、“总体国家安全观”、“立法和改革决策相衔接”、“消除权力设租寻租空间”、“行政裁量权基准制度”等等。这些理论观点和理论命题科学回答了什么是法治、什么是法治体系、如何建设中国特色社会主义法治体系、建设一个什么样的法治国家、如何建设社会主义法治国家等重大理论和实践问题，标志着中国特色社会主义法治理论体系的形成。
回首中共十八届三中全会至四中全会这短短的不到一年的时间，中国的法治发展却取得了令世人瞩目的巨大成就和伟大创新。可以说尽享“后发”优势，创造了“中国奇迹”。因为这一年的法治建设的成就，反映了新的时代精神和中华民族的共同意志，既尊重法治发展的普遍规律，又联系现实国情民意，是法治一般原理与中国法治实践紧密结合后在法治道路、法治理论、法治制度上进行创造性转换的产物。在此之际，回顾这一年内我国法治建设的不平凡历程，总结法治中国建设的理论意义和模式特征，对全面推进依法治国进行战略性前瞻，有十分突出的现实意义和理论价值，对打造中国法治模式、探明法治路径、振奋中国精神、增强民族凝聚力、开创中国法治建设的新局面意义深远。
一、中国法治创新的成就
（一）加快推进立改废释，完善立法体制
完备有效的法律体系是法治中国的重要标志，也是全面推进依法治国的制度根基。建设中国特色的社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。这一年来，我国坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，从中国国情和实际出发，以人为本、立法为民，通过完备的法律推动宪法实施，使我国立法工作再上一个新台阶。
第一，坚持推进科学立法，切实提高立法质量。2014年，我国立法机关不断增强立法工作的协调性、及时性、系统性，使法律准确适应改革发展稳定需要，积极回应人民期待，增强法律的可执行性，努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用。人大法工委创新立法思维，制定科学的立法规划和立法工作计划，按照立法项目的轻重缓急组织实施。人大常委会坚持立改废释并举，全方位推进立法工作，实现从粗放型向集约型立法的转变。建立专家咨询系统和立法信息应用系统，以专门立法推进立法技术的标准化，为科学立法提供智力支持。探索和创新立法选项机制、法案起草机制、立法协调机制、立法后评估机制、法的清理工作机制、法律法规配套机制等立法工作机制。
第二，坚持推进民主立法，切实凝聚立法共识。十八届三中全会以来，人大机关不断健全民主开放包容的立法工作机制，深入调查研究，广泛征求意见，反复研究论证，把民主立法的理念和做法贯穿在于全部立法工作的始终。加强立法工作组织协调，完善代议民主和法律起草、审议的协调协商机制，充分发挥人大代表和全国人大专门委员会在立法工作中的作用，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。坚持人民权利本位，在发挥人大立法主导作用的同时，通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法途径、形式和程序，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿。
第三，坚持推进立法制度创新，切实提高立法效率。2014年，人大常委会修改立法法，为科学民主立法提供制度保障，划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，通过合理分配和控制立法权来消除权力的割据。健全立法起草、论证、协调、审议机制，使立法程序进一步精细化、规范化，进一步增强法律法规的可操作性。对立法过程加以必要的法律控制，坚决克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向，防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。完善现行的人民代表大会立法制度。协调处理好人大立法和常委会立法的关系，全国人大所制定基本法律的修改原则上仍由全国人大按立法程序进行，增加全国人大和地方各级人大立法的数量，扭转常委会立法比重过高和人大立法权相对“虚置”局面。协调处理好全国人大及其常委会和国务院授权立法的关系，进一步厘清国家立法机关对国务院授权立法的范围、边界，企业、财税、金融等领域的基本法律经过实践检验、条件成熟时应由全国人大或者全国人大常委会制定。适应全面深化改革的法制需求，大力推进立法程序和立法机制创新。全国人大及其常委会采用集成式打包立法方式，除宪法修改外，通过一个集成的修法决定，将需要修改的若干法律一揽子修改。
第四，加强重点领域法律的立改废释工作，实现立法与改革决策相衔接。2014年，为改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，全国人大常委会修改预算法。鉴于当前治理环境污染的紧迫任务，修改环境保护法、大气污染防治法。为解决人民群众反映强烈的立案难、审理难、执行难等突出问题，适应依法行政，建设法治政府的要求，修改行政诉讼法、行政复议法。为保障人民群众生命财产安全和身体健康，修改安全生产法、食品安全法。为总结立法工作的新经验、新做法、新情况，进一步完善立法制度，修改立法法。为进一步加强网络安全工作，正在加快制定网络安全法。为保证刑法、刑事诉讼法的正确贯彻实施，根据司法实践需要，还要对刑法、刑事诉讼法有关规定进行法律解释。
第五，扩大地方立法权，提升地方立法创新性。2014年，中央决定增加有地方立法权的较大的市数量，最终放开至全国所有设区的地级市。规范授权立法，在明确中央有关权限的同时，为地方实施法律的权限尽可能明确划分，表述上“宜细不宜粗”，强调可操作性，避免语义模糊，防止其他立法主体的“越权”现象。对地方立法“授权”和“限权”，充分适应各方面的复杂情况，不宜“一刀切”。审时度势，当宽则宽，当严则严，充分发挥中央和地方立法机关的“两个积极性”。
（二）全面推进依法行政，法治政府建设迈向新高度
第一，推进政府权力清单制度，消除权力设租寻租空间。政府权力清单制度是改进政府治理方式和实现政府治理现代化的源头性问题和核心问题。党的十八届三中全会明确指出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2014年，中央至地方各级政府纷纷晒出权力清单，亮出权力家底，推动政府职能转变、深化行政审批制度改革，让政府的权力以清单的形式向社会公开；建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类和幅度，精简行政手续，实现让权力真正在阳光下运行，将权力关进制度的笼子，让公众明确政府权力的边界。建设阳光政府、法治政府，就是要将政府的权力约束在宪法和法律的框架之内，实现权力法定，界限清晰。权力清单制度实践的经验更加验证，实现“政府权力全部进清单，清单之外无权力”，才能打造有限、有为、有效的法治政府与服务型政府。
第二，积极推行政府法律顾问制度，确保行政决策合规合法。建立政府法律顾问制度是促进各级政府依法、科学、民主决策的重要机制，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要保障。党的十八届三中全会提出普遍建立政府法律顾问制度以来，我国各级政府加快试行政府法律顾问制度，积极建立以法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，对行政机关内部重大决策进行合法性审查，推进各级政府事权的规范化、法律化，保证法律顾问在重大行政决策的法律论证与合法性审查，重要政府立法项目和规范性文件的研究论证，重要、疑难行政复议、行政诉讼案件的研究论证，重要经济项目、资产处置、涉及社会稳定的重要事项、重大突发事件的法律论证等行政事项中，成为各级政府及其工作部门依法决策的法律参谋和依法履行管理职责的法律帮手，已经在深入推进依法执政、加快建设法治政府中发挥了积极、可见的作用。
第三，建立重大决策的终身责任追究及责任倒查机制。缺乏科学性和合理性的决策往往是一种声音说话甚至是独断专行、个人意志的结果。决策失误的损失是巨大的，也是贪腐渎职、权力寻租的温床。实行重大决策的终身责任追究与责任倒查制度，对于促进领导干部审慎用权、提高决策的科学化和民主化具有重要的作用。2014年中共中央和各级政府严格要求，坚决遏制，对于在决策中具有严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的部分领导干部或退休干部进行了行政追责，对于负有领导责任和监督责任的领导人员和相关责任人员追究了法律责任。全面落实行政执法责任制度，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，强化对行政权力的制约，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治了一批执法腐败的政府领导及工作人员。责任机制的完善倒逼人治思想的消除，提高了政府工作人员以法治思维方式依法处理行政事务、进行行政决策的意识和能力，有力地促进了廉洁政府建设和法治政府建设。
第四，推进综合执法，加快行政执法体制改革。综合执法作为新型行政组织形式和执法方式，是指打破行业和部门及领域的界限，直接跨行业、跨领域执法，对于着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题具有积极意义。2014年，我国各级政府在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法和跨部门综合执法，大幅精简执法种类，加强统一领导和协调，较大提高了行政执法和服务水平。有利于进一步规范行政行为，加强行政执法部门建设，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制；健全部门间协调配合机制，减少行政层次，降低行政成本，促进依法行政，有利于创新法治政府组织形式和深化政府管理改革的现代化。
（三）重点推进司法改革，司法体制升级版成效显著
第一，审判权运行机制改革试点红利开始释放。2014年，为有效解决执行难的问题，保障胜诉当事人合法权益得到及时、充分实现，我国各级法院大力推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序，向社会公布失信被执行人名单，进一步健全失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。在部分省市试点改革司法机关人财物由省一级法院统一管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离的制度。在北京、上海、广州试点建立知识产权专门法院。探索设立跨行政区域的人民法院和人民检察院办理跨地区的案件。严格对待涉诉涉法案件，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉的权利。试点建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主审检察官、主办侦查员办案的责任制，实行办案质量终身责任制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验，杜绝关系案、人情案、金钱案。审判权运行机制的一系列改革，正努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。
第二，行政诉讼体制机制进一步完善。强化对行政权力的监督和制约，既是有效保障公民基本权利的客观需要，更是全面推进依法治国的重点环节。强化对行政权力的司法监督，主要是通过人民法院受理行政诉讼、审理行政案件而撤销行政机关做出的违法具体行政行为所实施的监督。自十八届三中全会以来，我国部分法院试点行政机关首长依法出庭应诉制度，对于具有一定影响、涉及公众利益的行政案件，行政一把手必须出庭的试点工作，有力地推动了行政机关法治意识和治理能力的提高，有利于规范行政执法程序和提高行政执法水平，更切实有效地维护了行政相对人的合法利益；各地司法机关根据实际情况，纷纷展开调研，采取不同形式合理调整行政诉讼案件管辖制度，结合行政诉讼法的修改制定行政首长出庭应诉的具体方案，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。
第三，司法公开强度、深度达到新水平。司法公开是增强司法公信力、接受群众监督的重要手段。2014年，我国各级司法机关不断加强司法活动和法律文书的公开力度，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度，案件从立案到结案的各个环节，生效的裁判文书等都公开、可查，各类的官方微博、手机APP也纷纷上线，充分利用现代互联网技术和自媒体技术构建合理、多元、彻底的司法公开体系。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。坚持人民司法为人民，依靠人民推进工作司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众的参与，完善人民陪审员制度，邀请人大代表、政协委员参与庭审监督和旁听，发挥人大政协对司法的监督作用。
（四）全民法治观念进一步增强，助力法治社会形成
法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威也要靠人民维护。2014年，我国政法机关坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合的社会治理方式，不断提高社会治理的法治化水平，不断建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，并把信访逐步纳入法治化渠道，进一步完善法律援助制度，保障合理合法诉求依照法律规定和程序能得到合理合法的回应和处理；健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，深入推进社会治安综合治理，完善立体化社会治安防控体系，严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪等，依法强化食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理，致力于平安中国建设，使全体人民都能成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
政法工作队伍是建设法治社会的中坚力量和先锋军。全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。2014年，我国政法机关开始试点从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官的制度，设立法官、检察官遴选委员会，推进法治专门队伍的正规化、专业化、职业化；在法学教育领域，大力实施卓越法律人才培养计划和国际法律人才培养计划，进一步创新法治人才培养机制，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。
二、中国法治创新的特点
认真回顾我国自十八届三中全会以来的法治成就，总结近一年来全面推进依法治国进程中的特点、特色和创新之处，对于发现法治中国建设的基本规律，及时总结具有裨益的法治建设创新性经验，对于引领下一步我国法治建设的基本方向、节奏、策略和模式，具有有益的指导作用。纵观我国近一年来各个领域法治创新成就的方方面面，从整体到部分、过程到结果、理论到实践等各个维度进行经验观察，可以认为，我国的法治创新实践主要有以下几个特点：
（一）中国共产党领导下各机关部门分工负责的协商型法治
中国共产党是我国执政党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持中国共产党这一坚强领导核心，是中华民族的命运所系。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，是社会主义法治的根本保证，是支持和保证人民实现当家作主的关键。人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部都必须坚决坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。加强和改进党对法治建设的领导，要体现在领导立法、保证执法、支持司法上。各级党委要履行对本地区、本部门法治工作的领导责任，既要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党的主张贯彻到全面推进依法治省的全部实践之中；又要改进党的领导，自觉在宪法法律范围内活动，以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。各级政法委是党委领导政法工作的组织形式，要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律的正确统一实施。
（二）自上而下权力主导与自下而上基层推进的结合型法治
众所周知，中国共产党和中央政府在改革开放和现代化建设中扮演了核心角色，自上而下的权力主导体制，使得各种改革措施易推行，比较少地受到传统价值观念、社会多元力量、现实复杂利益的牵绊钳制，能够快速实现改革目标，及时获取改革成果。通过谨慎的顶层设计来规划我国法治建设的总体方向和框架，是我国改革开放成功经验的具体运用；通过中央的统一调度、沟通协调动员社会各个方面、各个地方参与到法治建设的事业中来，是我国社会主义制度优越性的集中体现。顶层设计的科学性需要得到实践的验证。在近一年来的法治建设中，许多改革措施在铺设开来、全国推广之前，地方的相关部门已经先行进行了广泛的试点、实践和摸索工作，这一个广泛“试错”的过程，对于顶层设计的检验是切实深刻的，在试点过程中积累的有效经验，对于发现其中的不足之处，弥补其中的缺陷部分，完善法治建设的顶层设计，具有重要的作用。同时，许多地方“开先河”意义上的创新性法治实践取得的良好效果，被中央所接受和认可，同样上升为我国法治建设顶层设计中重要的组成部分。如同改革开放初期，我们提出要“摸着石头过河”，先探索实践、试点试验，改革成果经过检验后，再通过立法予以确认。
（三）先易后难、“小步快跑”的渐进型法治
同其他改革一样，我国法治建设领域的每一项改革都是对已经固化的利益的重新分配和调整，都会受到既得利益者显性或隐性的反抗。在过去一年的法治改革或创新中，中国政府和民众恰当地发挥了传统的实践理性精神，没有强行突破改革开放前初步定型的路线政策、法律制度，而是通过“放权让利”，鼓励人民群众的创新精神，大打“擦边球”、大搞“增量改革”。“世界不是一成不变的事物的集合体，而是过程的集合体”。再高的期待、再好的想法，也只能一步一步慢慢靠近，这是中国改革的“过程哲学”。改革，非改不可、不革不行，这已成为中国上上下下的基本共识。改革是发展的总开关，是解决一切民生难题的总钥匙。如果没有持之以恒地攻坚克难，如果没有大刀阔斧地改革闯关，就不会有亿万群众“民生黄金时代”的深切感受。要满足“人民对美好生活的向往”，必须把握好改革这关键一招。不过，想一夜解决老问题、一天跨入新阶段，也不可能。中国的改革本身就是循着由易而难、先试点后推广、先局部后全局的顺序展开。民生的期待也经历着从温饱而小康、从物质而精神、从富裕而公正的“螺旋式上升”。渐进式改革不是“休克疗法”，需要更多时间和更多耐心来解决问题、谋求发展。改革发展没有速成班。追求速成，最终还得补课。“不积跬步，无以至千里”，正是在跬步的迈进中，瓶颈才能被突破，难关才能被攻克，问题才能获得最终的解决。“做一分便是一分，做一寸便是一寸”。今天变一点，明天再变一点，持续地进步，法治改革才有希望。
（四）强调理性主义目标规划的建构型法治
从社会现代化的角度看，中国属于后发现代化国家，与许多已经完成现代化的发达国家相比，在各个方面皆有“赶英超美”的远大理想，并具体表现在经济建设和法治建设中的理性主义建构态度。这种基于“历史使命感”和“改革责任感”油然而生的理性主义建构态度，让中国的法治改革者在文件表述和政策传达时呈现出某种思辨的、教条的、唯理主义特点。它借以表明整个改革进程不是断裂、解构或者漫无目标的，而是有领导、有规划和建设性的，中共中央、全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院等政权机关均高瞻远瞩、绝非等闲，可以制订绝佳的法制改革方案。这与其他国家（除去前苏联）的情况明显不同，既不同于普通法系国家，也有别于大陆法系国家。
除此之外，关于中国法治创新的特点还有很多。例如：法治中国的建设具有明确而浓厚的意识形态属性，这是中国法治不同于西方资本主义法治、前苏联社会主义法治的核心特质。在官方文件叙事中：“我国的法治和依法治国，是从中国国情和实际出发，立足于社会主义初级阶段，具有中国风格、中国文化和中国特色的社会主义法治。我们走的是一条坚持中国共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一的法治发展道路。它同时也意味着我国已经拥有了严谨的、科学的、系统的中国特色的社会主义法治理论，有自己独立的话语体系，从而破除了西方在法治理念上的话语霸权”。 过去几十年中国法律发展的一个成功经验，就是面对现代化道路、全球化浪潮、新技术革命的时代潮流和巨大挑战，积极融入世界主流法制体系，确立现代法治观念，健全法律体系，在迎接而不是抗拒中逐步调适我们自身的法制模式，构建一种回应时代需求的法治中国框架。这种融入世界、走向现代，不但排除了闭关锁国、固守旧制的僵化观念，也拒绝照搬西方的法律体系和制度模式，或者翻版前苏联强调法律阶级性和专政作用的片面做法，而是对外国先进法律文化和中国传统法律文化采取一分为二、兼容并包的“扬弃”态度，既肯定又否定，既批判又吸收，在保持中国特性的前提下，积极合作，博采众长，锐意改革。中国过去三十多年制定政策和法治改革的实际过程是: 反复试验、不断学习、抓住机遇、持续调整。这种情形可以形象地概括为“摸着石头过河”的实事求是精神，本质上也是一种中国式实用主义。
三、中国法治创新的挑战
（一）关于政法意识形态的潜在法治困扰
中国法治建设已进入改革的攻坚阶段，相伴随的还有社会贫富差距日益加大，城乡纠纷、官民矛盾、环境污染、食品药品风险愈演愈烈，公民权利保障问题、惩治腐败问题、抵御民族分裂势力和宗教极端主义问题、提高低收入人群收入问题等等亟待解决。凡此种种，对于中国这样一个充满转型风险的复杂社会而言，都极易引发意识形态和社会舆论的分裂与争辩。尽管中共领导人在讲话中态度决绝地提出：“政治上不搞多党轮流执政；思想上不搞指导思想多元化；政权上不搞“三权鼎立”和两院制；国家结构上不搞联邦制；不搞私有化”。要求“充分认识我国人民代表大会制度与西方资本主义国家政体的本质区别，坚决抵制各种错误思想理论影响，在重大原则问题上立场坚定、旗帜鲜明。我们借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”但是，这反而加剧了中国思想界、知识界旷日持久的如下尖锐争论：关于“中国向何处去”问题的“左”和“右”之争或姓“资”姓“社”之争。所谓“左”，基本上是以恢复社会主义这一制度的尊严与道路作为底色，间以建国以来历史与领袖的褒赞的思潮；所谓“右”，基本上是以自由主义作为前驱，兼谈法律制度的建设与人道主义的施行。显然，如何进一步弥合利益冲突和思想鸿沟，打破“左”和“右”两种绝对主义思维定式，实事求是地推进中国市场经济、民主政治和和谐社会建设，难度不小。中国法治创新如何有效地去意识形态化，或者将意识形态的不良影响降到最低，打破左右之争，开价值无涉之新风，是我国法治创新面临的首要挑战。
（二）关于未来中国发展的“中国模式”与“普世价值”的困扰
所谓“中国模式论”，主要是宣扬政府主导的、民族主义支撑的经济发展路径、政治权力结构和社会治理方式，认定接受了普世价值就是全盘接受西方价值观，就是被西方主流意识形态牵着鼻子走，失去政治和文化自主权。其核心在于以文明价值的特殊性消解、取代甚至否定普遍性。所谓“普世价值论”，主要是认定以自由、民主、人权、法治等人类“启蒙价值”为源头的现代社会价值和市场经济、人民主权、社会善治等制度安排具有普适性，虽然不同的国家具有各自的文化、历史特征, 由于初始条件、内生状况、外部约束不同,后发国家也不可能重复先驱国家走过的路,但这种差异不是对普世价值和现代社会制度架构的颠覆和拒绝。如何客观、理性地协调普遍规律与中国特色，是我国法治创新中一个巨大的智识和实践挑战。
（三）关于中国政治体制改革和法治走向的“宪政”问题的困扰
站在保守的社会主义立场的观点认为：“宪政”一词，无论从理论概念来说，还是从制度实践来说，都是特指资产阶级宪法的实施，在本质上是一个自由主义的概念。其内涵包括（1）三权分立，互相制衡；（2）司法独立，违宪审查和宪法法院；（3）多党轮流执政；（4）议会财政；（5）有限责任政府，即小政府大社会；（6）利伯维尔场经济；（7）普世价值；（8）军队国家化；（9）新闻自由等等。其主张指向非常明确，就是要在中国取消共产党的领导，颠覆社会主义政权，因此不能把“宪政”作为我国的基本政治概念，以落入其背后隐藏着的“话语陷阱”。与之相反的观点则指出，所谓宪法政治，就是建立在宪法基础之上的政治，可以简称为“宪政”或者“宪治”，其三大关切是：（1）任何政府、任何领导人不管其是否民选，无论如何产生，都要接受宪法和法律的约束，接受制约监督，不能滥用权力，不能腐败，把权力关到法律的笼子里。（2）宪政不仅要求政府权力必须是有限的，而且还要求国家权力的配置必须科学合理，协调高效。（3）尽管人民不一定直接参与政府的产生，但国家必须要保障基本人权，给予人民一定程度的自由和基本权利。建设法治中国和推进民主政治建设，必须与宪政同时进行，而中国的宪政民主之路注定不同于任何其他国家和地区。宪法是我国的根本大法，依宪治国是依法治国的核心，如何在没有任何参照经验的前提下实现依宪治国，仍需要长期的探索和实践。
（四）关于司法独立问题
众所周知，司法独立是法治国家和国家治理现代化的一项基本原则，是指司法机关依照既定的司法程序独立行使司法权，只服从法律，而不受任何个人或组织的干涉。但是因为我国的社会主义制度设计的特点，中国共产党是我国的执政党，长期以来，由于担心司法独立会削弱中国共产党的执政地位，无法体现共产党及其组织对司法工作的领导，现行中国宪法确立了一种司法权必须接受中国共产党的领导、有限独立的原则。宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。第一百三十一条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”实践中，允许各级共产党委员会及其所属政法委员会领导和协调公检法工作，也为党的领导干部“干涉”司法甚至以权谋私、徇私枉法留下了空间；一些人大代表在法院审理案件过程中对之进行“个案监督”，也造成许多负面影响；地方各级人民法院、人民检察院均按行政区划设置，人财物资源均掌握在地方，司法工作不能独立于地方，致使地方保护主义盛行，妨碍了国家法制和市场的统一。对此，中国法学界的主流观点认为，司法独立虽然来自资本主义，但并非资本主义特有的法治理念，而是揭示了现代法治的共同规律，用司法权来制衡强大且易被滥用的行政权，作为人类政治文明的有益成果理应为中国所用。但是政治保守派却对司法独立持批判观点。如何在中国共产党的领导下，实现党的领导至上、宪法法律至上、人民利益至上的统一，也是一个具有相当难度的创新命题。
四、中国法治创新展望
法治是一个伟大的名词，它是人类文明演进的制度成果，凝结了全人类而不只是西方自由主义智慧；是人类走向未来的自由标尺，体现了人类共识和普世价值；是我国治国理政的经验和教训的总结，是我国走向社会主义现代化的必然选择；是维护社会秩序、解决经济社会发展诸多问题的基本治国方略，是我国解决发展中问题的药剂和良方，通过法治可以克服社会转型与经济发展过程中产生的各种断裂和失衡。建国几十年来的政治文明进程和法律话语变迁，彰显了法治作为现代国家治理的基本框架的重要作用，体现出当代中国国家治理观念的深刻转向，同时也表现了党中央在建设社会主义现代国家中对治理方式的重大选择。关于对我国法治创新的未来构想与展望，本文充满良好的期待。
（一）进一步完善立法体制，形成立法与改革的良性互动
完备有效的法律体系是法治中国的重要标志，也是全面推进依法治国的制度根基。如何让每一部法律都成为精品，使法律准确适应改革发展稳定需要，实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要，是接下来立法工作面临的一个重大命题。立法与改革，二者始终处于相辅相成又具有内在张力的关系状态。从相辅相成角度看，改革向前发展的每一步，都极大地促进了法律制度的优化创新，造就了一支从外部约束权力膨胀的经济力量；从内在张力角度看，坚持改革，就是要改变束缚生产力发展的传统体制，突破不适应形势需要的法律规则。以特点是“定”的法律法规去适应特点是“变”的改革要求，难度可想而知。所以，在处理立法与改革的关系上，要建立健全立法机制体制，实现凡是对新的重大问题和重要改革事项立法，改革决策须与立法决策同步进行，坚持理论和实践相结合，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用；在改革过程中，实践经验比较成熟、已经被证明为正确的改革成果，以立法形式固化下来，是对改革的承认，也是对立法的发展；改革试验尚不充分、实践经验尚不成熟，但又迫切需要立法的，可先做出原则性规定，为进一步改革预留空间，为立法创造可能性。同时，如果实践证明现行法律法规的有些规定已经不能适应形势的变化、成为改革的障碍，就要及时通过法定程序予以修改或者废止。边立边破，有改有废，那么以改革之梭，定能织就华美的法治之锦。
（二）进一步加快司法改革进程，为政改提供法治空间
中国正处于快速上升和社会转型阶段，进入了改革“深水区”，其在成长中积累的许多矛盾和发展中许多困难亟待解决，及时有效地解决和克服这些矛盾、困难，需要实现解决纠纷的法律化、秩序化和合宪化，实现公平正义。党政分开、扩大民主、厉行宪政、推进法治，是改革“顶层设计”的关键。当务之急就是以司法独立促进公正廉洁高效权威司法体制的建设，为社会全面改革提供更大法治空间。深化司法改革的内容包括：
1.加快推进司法管理体制改革，确保司法机关依法独立公正统一地行使审判权、检察权。具体有：（1）坚持党对司法工作的绝对领导；（2）坚持司法机关依法独立公正行使职权原则；（3）加强和改善党对司法事权统一领导；（4）理顺司法机关与地方党委、人大的关系；（5）建立省以下“相对均等化”的司法经费统一管理体制。
2.加快推进人权司法保障法治化，切实维护人民权益。具体有：（1）深化人权司法保障改革；（2）完善人权保障程序。
3.健全司法权力运行机制，推进司法职权配置科学化。具体有：（1）坚持人民法院依法独立审判的宪法原则，改革法院内部审判组织；（2）完善主审法官、合议庭办案责任制；（3）理顺法院审级监督关系；（4）完善检察组织体系；（5）科学设置检察机关内部机构，优化检察职能配置；（6）建立突出检察官主体地位的办案责任制；（7）强化司法权力运行制约和监督体系；（8）健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的运行机制；（9）建立健全对行政权制约的运行机制。
4.完善和创新诉讼制度，切实保障人民群众诉讼权利。具体有：（1）完善和创新基本诉讼制度，积极应对“诉讼井喷”；（2）健全矛盾纠纷调处机制；（3）完善科学文明高效便民的诉讼机制。
5.加快推进司法公开化，提高司法透明度和公信力。具体有：（1）健全司法公开制度；（2）规范司法公开程序；（3）严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度；（4）改革人民陪审员、人民监督员的选任方式。
6.加快建立符合职业特点的司法人员管理制度，推进司法职业化。具体有：（1）完善司法人员分类改革；（2）完善司法人员职业准入、规范遴选、职业培训、考核晋升、交流轮岗、福利待遇、终身职业保障等制度体系；（3）完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度,加强职业道德建设。
（三）进一步严格执法，促进全民守法
党的十八届四中全会《决定》指出：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（四）在实然和应然当中找寻法治的和谐与平衡
任何现实而良善的法治都是在实然和应然中找寻和谐与平衡。除了前文已经提及的重要建议外，我们还应该确保法律制定和实施必须有助于实现基本人权，平等保护公民、法人的财产权利和人身权利；大力推行普及法律教育和法律服务，利用高新科技手段，缩小各地区原有法治发展水平的差距，逐步克服法律资源的不平衡分配和法律发展不同步问题；积极吸纳、整合本土资源，实现中华法制创新，使法律规则及其运作必须与本土生活相适应；避免意识形态干扰，推进具体法治，注意避免政治家的法治决策和学术研究和建言方案相互脱节。总而言之，未来的中国法治，应该是开放的、商谈的、试错的法治，是多元统一、均衡的法治。
“潮平两岸阔，风正一帆悬”。十八届四中全会关于全面推进依法治国的蓝图已经绘就。在中国进行法治建设，其困难不是构建西方式法治的困难，由于问题、语境和背景的“例外”，中国既无必要也不可能建成西方式的法治而只能建成中国式的法治——也即法治中国。只要我们脚踏实地，坚守法治理念和法治精神，总结和吸取近年来尤其是十八届三中全会以来的法治创新的经验教训，就会为共和国法治发展开启美好的未来奠定良好的经验基础。我们应该进一步解放思想，凝聚力量，攻坚克难，为实现公平正义、民主自由、隆权重法、社会和谐的美丽中国而奋斗！
