郑秉文：“多层次混合型”养老保障体系与第三支柱顶层设计

构建“多层次社会保障体系”是我国改革开放以后建立社会保障制度的一个重要原则，也是一个社会共识。建立多层次社会保障制度，既可增加人民群众的收入，提高人民群众的幸福感、获得感和安全感，还能减轻国家设立的基本社会保障制度的负担，提高企业的市场竞争力，有利于拉动内需和促进经济发展模式的转型。
本文将着重讲三个问题:首先是构建“多层次混合型”养老保障体系的必然性；其次，商业养老保险在养老保障架构中的重要性；最后，探讨第三支柱制度设计存在的若干问题。

一、“多层次混合型”养老体系的制度目标与国际趋势

为什么要强调构建多层次的养老体系呢?为什么不主张学习新加坡建立一个完全个人积累制的单一层次制度呢?在着重探讨这个问题前，我们先对中国的养老保险体系进行一下了解。

（一）中国养老保险体系建设与三支柱现状

中国的养老保险体系采取三支柱模型。第一支柱是指国家主办的基本养老体系；第二支柱是雇主和员工共同主办的企业年金；第三支柱是市场化的由个人投资或购买的商业养老保险产品。世界银行在三支柱的基础上提出增加另外两个支柱，统称五支柱模型。这两支柱分别为零支柱社会救助和家庭存款等家庭计划。零支柱也叫普惠式的国民年金，是非缴费型的养老保障制度，其来源是财政补贴转移支付。关于转移支付的数额，在有些国家已建立起统一制度。目前，中国还没有建立，其中几百个县已经建立起“高龄补贴”，但各地不同标准。社会救助的资格是建立在家计调查的基础上，以申请人的财产状况为主要审核标准。第五支柱是指个人和家庭存款和其他养老保障产品等，属于分散在各银行等金融机构的理财计划。在中国，我们还是习惯用三支柱来界定目前的养老制度现状。

1.第一支柱基础养老保险

第一支柱基本养老保险制度建立于20世纪90年代初，目前在中国由两大部分构成，即城镇职工基本养老保险制度和城镇居民基本养老保险制度。在城镇，凡是有单位的职工和部分自愿的个体工商户应被纳入城镇职工基本养老保险计划，但两个群体缴费水平有差别:有雇主的职工缴费模式是雇主缴纳相当于职工工资的20%，划入社会统筹，雇员交个人工资的8%，划入个人账户进行积累；而个体工商户仅缴纳20%。第一支柱的第二部分叫城乡居民基本养老保险制度，由以前的城镇居民和新型农村养老保险制度合并而来。无论在城镇还是农村，凡是没有固定收入的城镇居民和农村居民都被纳入这个制度。目前来看，加入这个制度的城镇居民大约有三千多万人，所以，参加这个制度的主体是农民。在这个制度里，社会统筹部分不用缴费，养老金给付完全由中央政府和地方政府财政补贴，个人只需缴纳个人账户部分。达到退休年龄的人员连这个部分也不用缴纳就可直接领取养老金，给付标准由2009年的每月55元涨到现在的70元，但在实际操作中，各地的水平基本都高于这个规定。直接领取养老金唯一要求的条件只有一个，那就是如果领取养老金的人员有成年子女，他们必须要参保。由此可知，农村养老保险制度不是严格意义上的保险制度，而是带有明显的社会救助性质。2016年，我国领取养老金人数是5亿人，缴费人数是3.5亿人。

再来看看城镇职工养老保险。2016年，城镇职工养老保险的总收入是35058亿元，支出31854亿元，年底基金累计结余38580亿元，覆盖人数3.8亿人，其中缴费人数2.8亿人，养老金领取人数1亿人。在世界范围内，中国的基本养老保险制度是全世界覆盖面最大的制度，2016年城乡共计覆盖人数8.9亿人，也是支出规模最大的政府项目，企业人员平均每月养老金是2362元。

众所周知，养老金替代率是指养老金占职工退休之前最后一个月工资的比例。2016年的城镇职工基本养老金以缴费为基数的替代率是66%，而实际收入为基数的替代率只有43%左右。为什么统计差距这么大?因为参保人的实际缴费基数明显小于实际收入，所以计算出来的替代率有两个不同的结果，就是说，参保人的缴费基数大大小于实际收入，这是中国的一个特殊国情。

2.第二支柱企业年金

第二支柱在中国叫企业年金，起源于1991年建立的企业补充养老保险，在机关事业单位又称职业年金。2004年企业年金从互助会的银行存款性质变成了现在的缴费确定型信托制的企业养老金，机关事业单位的第二层次职业年金建立于2015年。企业年金是完全市场化的投资型制度，它由委托人、托管人、投资管理人和账户管理人构成市场制约架构，他们相互独立，单独运作。建立年金的每个人都有一个独立账户，其中的资产归属个人，属于私人产权的性质，在退休时账户资产的多少决定了每月退休金的多少。在缴费模式中，除了“缴费确定性”(DC型）还有一种很重要的模式是“待遇确定型”(DB模式）。美国等发达国家早年建立的企业年金都是DB型的，目前，很多国家正在向DC模式转型。

现在中国的企业年金面临一个最大问题是制度门槛较高，企业和职工参与率都很低。截止2017年底，建立年金的企业数量共计8万多个，积累基金1.29万亿元，覆盖职工人数仅为2331万人，这个人数只相当于参加城镇职工基本养老保险人数的十六分之一，领取年金养老金的人数仅为128万人，只相当于城镇职工基本养老保险领取人数的八十分之一。企业年金税优政策采用EET模式，即缴费环节、投资环节是免交个税的，领取环节补交个税。在缴费环节，企业年金的职工个人缴费比例是工资的4%，企业是5%，这9%的缴费比例享有税前列支的优惠。由此看来，如果再加上基本养老保险企业缴费的20%和个人缴费的8%，仅养老金这一项，总共达到了37%的缴费率，企业和员工的负担确实很重，这就是为什么供给侧结构性改革中要实施降费率的原因。

3.第三支柱商业养老保险

2017年6月，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》(国办发〔2017〕59号），标志着期盼10年之久的第三层次的个人税收递延型商业养老保险正式诞生。此外，目前市场上也有“涉老”商业养老保险产品，但其中有5万亿元是理财性质的，真正的到退休时才能领取的养老产品是1万亿元左右，它们没有任何税优政策。由于税优政策缺位，作为第三支柱的商业养老保险发展比较缓慢，占GDP比例很低。

2018年4月财政部等五部委联合发布了关于推动个人税收递延型商业养老保险试点的政策，决定在上海、福建和苏州工业园区实施试点，期限一年。这个政策规定，税前缴费比例是工资薪金的6%，但每月最高不得高于1000元。对决策层来讲，这项政策仅是针对保险业部分，但对第三支柱而言，还存在另一个庞大的供给主体，那就是基金业。在美国，基金业也是第三支柱资产持有的一个重要投资工具，但在中国，基金业只是从2015年才开始认识到这个问题的重要性，2016年开始发出呼声。因此，从政府层面来看，如何把保险业和基金业协调起来，统统纳入到第三支柱当中，整合起来，将之共同作为第三支柱摆在老百姓面前，做好制度的顶层设计，这是非常重要的。

另外，第三支柱与第二支柱一个最大区别它是独立于企业和国家之外的养老保险制度，任何居民都享有这个税优权利，但如何发挥和运用这个权利，如何让普通老百姓以个人的名义很方便地购买它、持有它、投资它，这是一个难题。如果还是离不开单位的代扣代缴，只有用这个方式才能享受到国家税优政策，那么，它就变成“企业年金第二”了，其“可及性”还是囿于有雇主的领薪阶层，而广大的灵活就业人员、自雇者群体、无雇主的网络就业群体对这个制度就遥不可及。那么，这个所谓的第三支柱就失去了一般的意义，只相当于中国多了一个企业主不参加缴费的企业年金而已，第三支柱的覆盖面将有可能重蹈第二支柱企业年金参与率低下的覆辙。

（二）“多层次混合型”养老保障体系概念与制度设计

构建中国特色“多层次混合型”养老保障体系是改革开放后中国社会保障制度的必然选择，是二十几年来各级政府努力不懈的奋斗目标，是落实十八届五中全会通过的《十三五建议》提出的“发展职业年金、企业年金、商业养老保险”的发展目标。

“多层次”是指以国家举办的基本养老保险为主体，雇主举办的企业年金和机关事业单位举办的职业年金为补充，个人投资购买的商业养老保险为基础的三层次养老保障网络，意指国家、企业与个人共同支撑和“三位一体”的三支柱的养老保障制度框架。“混合型”是指以缴费型的养老保险制度为骨干、非缴费型的老年救助制度为兜底、慈善事业和社会力量的扶老助残为增益的调动多种养老资源参与的老年安全网络，意指养老基金、保险基金和财政转移支付多种融资来源的PPP型养老保障模式。

总之，中国特色“多层次混合型”养老保障体系是在吸收国外不同福利模式发展的经验教训基础上，为保证中国特色社会主义市场经济运行而提供的重要社会基础设施，是国家治理体系的重要子系统和治理能力现代化的主要表现。

(三）养老保障制度模式的分类与引入商业保险因素的意义

那么如何来看待商业保险在多层次当中的地位和作用?我们先来看看养老金体系采用单一层次的国家。在世界范围内采用第一支柱一家独大的有几个国家，例如新加坡和欧洲的几个福利国家。同样是严重依赖第一支柱的国家，新加坡的养老保险制度是值得称赞的，而希腊的制度则引来严重的债务危机。希腊的基本养老金替代率高达97%，排全球第二高，并且第二支柱建立非常晚，直到2001年才开始建立，这种情况下不难想象希腊债务负担的严重程度。智利对于推动社会保障制度改革的贡献很大，它首创了DC型养老金制度。1973年智利政府用独裁的手段强行建立了一个标准的自由经济市场制度，并在1981年建立了独特的DC型养老金制度，引领了全世界的养老金改革浪潮。由于社保改革和其他一些原因，智利是南美大陆第一个走出中等收入陷阱的国家，是南美大陆实行新自由主义唯一成功的国家。比较智利与希腊，再看看新加坡，可以看出希腊的养老金制度是最不可取的，国家的负担是最大的，对经济发展的负面影响也是最大的，甚至从某个角度讲是导致主权债务危机的一个根源。

那么，如何测度“多层次混合型”养老模式?这里借用一个方法叫“去商品化”，这是考斯塔·埃斯平·安德森教授首创的。“去商品化”的具体含义是指社会成员从独立于国家之外的市场上获得福利因素的多寡来看这个制度混合的程度。比如说，美国人在独立于国家之外的市场上获得福利较多，而瑞典人则主要是从福利国家中获取福利，而美国则没有覆盖全民的强制性医疗保险制度，广大就业人口主要是购买市场化的商业医疗保险，所以美国在独立于政府和国家之外的市场上获得的福利多，去商品化程度就很低，混合程度就高。

按照“去商品化”分类法，养老保障模式可分为三种。那么，如何对这三种模式进行量化?安德森教授的做法是将名额福利分解成具有可比性18个因素，每一个因素赋予权重，然后据此各个国家打分，按照分数的多少进行排列。于是，不同国家按养老保障模式可分为三组，如表1所示。第一组得分最低，他们均为24分以下，包括美国、澳大利亚、加拿大等国，主要是英语国家，其市场化的混合程度最高，可称之为盎格鲁－撒克逊组；第二组介于中间，得分在24～30分之间，包括西欧、南欧和日本，可称之为莱茵组；得分最高的是第三组北欧国家，分数介于31分到40分，混合程度最低，国家福利因素最高。

表1 三组不同程度的“多层次混合型”的组别

第一组 “多层次混合型”最高		第二组 “多层次混合型”居中		第三组 “多层次混合型”最低
澳大利亚	13.0	意大利	24.1	奥地利	31.1
美国	13.8	日本	27.1	比利时	32.4
新西兰	17.1	法国	27.5	荷兰	32.4
加拿大	22.0	德国	27.7	丹麦	38.1
爱尔兰	23.3	芬兰	29.2	挪威	38.3
英国	23.4	瑞士	29.8	瑞典	39.1

(四）发达国家养老保障三支柱的改革趋势与道路选择

三分法揭示的养老保险制度基本有三条道路可供选择。那么，应该走哪一条道路呢?目前很多发达国家的改革目标都是增加市场因素，提高混合程度，扩大第二和三支柱的比重。中国也不例外，尤其是进入新常态以后，供给侧结构性改革的主要任务之一是降低社会保险缴费负担，同时扩大第二支柱，建立第三支柱，因为这两个支柱都是市场化的制度，其福利待遇来自市场，而不是国家的转移支付。中国的改革目标应沿着第一组的改革模式进行探索，学习美国的第二和第三支柱的制度设计，大力引入市场因素，走“混合型多层次”社保体系的道路。

在几十年前，韩国跟着日本模式亦步亦趋，但近十几年来渐渐出现“脱日向美”的趋势，他们一方面维持较低的第一支柱比例，另一方面促进发展第二、第三支柱，向“混合型多层次”的方向发展。目前，韩国的基本养老金支出仅占GDP的1.8%，中国是3.8%。如果中国人的缴费资源都主要让第一支柱给占用了，第二和第三支柱就必然发展不起来，否则，缴费负担就太沉重，内需难以拉动，经济也发展不起来。所以必须合理分配三支柱各自缴费的比例关系，只有将第一支柱的缴费比例控制在一定程度之内，才能将其腾出来资源交给第二、第三支柱，这样的话，既降低了国家第一支柱的负担，又发展了第二、第三支柱。

从表2可以看出，在32个经济体的基本养老金替代率和缴费率的排行榜上，中国的替代率位列第24，是倒数第9名，既低于欧盟61.8%的平均水平，也低于OECD国家57.5%的平均替代率水平。但是，在缴费率排行榜上，中国排名第7，名列前茅，高于欧盟平均22.5%的水平，也高于OECD国家19.6%的平均水平。替代率这么低，而缴费率却那么高，说明我们养老金制度效率不高，公平性很差，参数不匹配，机制存在问题，企业负担太大，中国实施供给侧改革，降低企业缴费率太有必要了。