重启深圳住房制度改革之一：高房价何来？
深圳从2005年开始到2015年，十年时间房价增长十倍以上，堪称“世界奇迹”。为什么十多年来，深圳房价的上涨速度越来越快，房价调控越调越高，必须采用计划手段冻结价格？
图/视觉中国
张思平 | 文
编者：中国普通老百姓，来到人世间，耗费半生能在深圳买到一套房，便是通俗意义上的成功，因为大部分人辛苦一生都买不起这座城市的一套房。
数据显示，从2015年开始，深圳新房均价从2万直奔5万，2016年5月全市新房平均价格55871元每平方米，同比增长96%，其中中心区房价从4万元每平方米直接翻番达到8万元每平方米，个别高端楼盘每平方米达已达10万元每平方米。
这一年，深圳被国际货币基金组织列为全球“最难买得起楼”的城市，房价收入比高达38.36。
但过去的情况并非如此，在深圳市委原常委、副市长张思平的叙述中，深圳住房史曾有一段美好时光：深圳曾在全国率先打破计划经济条件下福利分房的旧体制，政府发挥住房保障的主导作用，实现住房货币化、商品化、市场化。上世纪90年代初又推出“双轨三类多价制”的住房制度。较长时间内，深圳房价平稳有序，价格不高，增长缓慢，基本上解决了不同群体对住房的基本需求。
张思平在深圳从政近三十年，一直站在特区改革前沿，2014年退休后，他仍心系改革，对深圳的审批制度改革、前海发展、共享深圳、粤港澳大湾区建设、民营经济和高科技产业发展等诸多问题进行研究并提出具体建议。面对深圳今日高房价带来的消极影响——城市发展成本攀升、营商环境恶化、制造业空心化、年轻人生活无望、城市竞争力降低、贫富差距扩大、中产面临破产风险，等等，他想知道，改革创新前沿阵地的深圳，历来市场开发度高，为何房价问题要用计划经济手段来管控？深圳高房价是如何一步步形成的？近期的调控政策管用吗？管得住房价吗？下一步怎么办？
张思平历时半年，深入考察四十年来深圳住房制度改革历程，剖析深圳高房价背后制度性原因，总结住房改革得与失，并为深圳住房改革建言献策，形成《深圳住房制度改革和房价调控》报告，全文长达14万余字。
报告指出，深圳十多年来房价猛涨，其根本原因，不是投机者炒房、开发商贪婪推上来的，不是银行货币供应给贷上来的，也不是深圳土地紧张、人口增长过快而逼上来的。从根本上讲，是影响房地产发展一系列深层的制度设计和缺陷造成的，这种制度中最重要的是住房制度、财税制度和土地制度等等。
报告建议，深圳应该重启住房制度改革，构建以保障性为主体的现代住房制度，应确立“住有所居，基本保障，全面覆盖，两套体系，持续发展”的基本目标，厘清政府与市场边界，平衡公平和效率，将户籍外的常住人口纳入住房保障，将商品房和保障性住房价格脱钩，行政手段向经济手段过渡等。
由于报告篇幅较长且具有专业色彩，张思平授权《财经》将报告改编为系列文章，提取其核心研究内容及政策建议，以飨读者。
深圳市民从未对房价和住房条件像当前这样焦虑，压力这样沉重。
2016年5月，全市新房平均价格接近5.59万元每平方米，同比增长96%，中心区房价达8万元每平方米，个别高端楼盘每平方米达已达10万元。2016年上半年，深圳被国际货币基金组织列为全球“最难买得起楼”的城市，房价收入比高达38.36。
2016年上半年全球房价收入比最高的十座城市
数据来源：国际货币基金组织
深圳过去房价并非如此之高。
从1980年代初开始，深圳率先打破计划经济下的福利分房旧体制，政府发挥住房保障主导作用之路，实现住房货币化、商品化、市场化，为国家住房制度改革提供了改革经验，满足了不同水平的住房要求。
与此同时，1990年前后深圳推出的“双轨三类多价制”的住房制度，基本上解决了不同群体对住房的基本需求。其中：政府公务员、事业单位职工住在政府建设的福利商品房之中；企业尤其是国有企业职工住在政策优惠的微利商品房，外资企业、民营企业基层员工大多数居住在企业自建职工宿舍；率先富裕起来的群体，居住在自己购买的商品房、别墅；城市流动人口居住在由特区原居民自建的出租屋中。
虽然深圳率先实行土地使用权拍卖和住房商品化，但长期内土地价格没有暴涨，房地产开发每平方米利润不足1000元，商品房价格增幅5%以下，2000年前,原特区内商品房4000元/平方米，2004年前后，市中心区商品房价格6000元/平方米。
1987年12月1日，原深房公司总经理骆锦星（前）举起11号牌，以525万元拿下中国土地“第一拍”，后来深房公司在竞得的这片土地上修建了东晓花园。（报告附图）
从2000年开始，深圳的住房制度改革逐步发生了方向性逆转，2005年后深圳房价进入高速增长轨道，仅用十年左右的时间，深圳已经成为全球房价最贵的城市。
房价畸态由来
深圳如今高房价起始于2005年，共经历了6个阶段。
1998-2017年深圳商品住宅二级市场平均交易价格（单位：元/平方米）
数据来源：深圳统计年鉴
第一个阶段是2005至2007年房价万元跨越阶段。从2000年到2003年深圳的房价大体上为5000元/平方米左右，平均每年增长约5%。2004年开始涨幅扩大到9.19%，接近两位数。2005年下半年，深圳房价狂奔，2006年涨幅达31.36%，2007年甚至达到45.48%，当年深圳房价一举跨过万元大关，达到每平方米13370元，房价三年内翻了一番。房价上涨远远超过了居民的经济可承受能力，从此“高房价”成为深圳市民生活中的突出矛盾之一。
第二个阶段是2008年全球金融危机后的房价短暂调整时期。受2007年美国次贷危机引的金融危机影响，深圳房价2008年下降到每平方米12823元，下降了4%，城市中心区房价下降更多。本来2008年全球金融危机应该是促进房价合理调整，以及房地产健康发展的历史机遇，然而，2009年深圳商品房价格比2008年恢复性上涨了15.8%。
第三个阶段是国家四万亿投资政策和刺激消费政策将深圳房价带上两万元的高地。2008年，受全球金融危机影响，中国经济面临着严重衰退的危机。为确保经济迅速回稳，2008年下半年，中央将年初确定的“稳健的财政政策，适度从紧的货币政策”，调整为“积极的财政政策，适度宽松的货币政策”，采取扩大投资，刺激需求的宏观调控政策，迅速出台了四万亿的投资拉动政策和各种刺激消费的货币金融政策，使当年中国的投资增长了30%以上。2010年，深圳房价20297元/平方米，迈上了2万元平台，2008年至2010年上涨了58.2%。
第四个阶段是政府严格调整下深圳房价平稳发展时期。面对全国房价攀升，中央2010年、2011年先后发出4号文件和1号文件，试图抑制房价的快速增长，并重新提出建设社会保障房和廉租房的要求。在调控房价方面，国家从抑制需求的角度对银行房贷政策，包括首付比例、利率、限贷等方面进行控制，地方政府则主要从限购、限面积、限身份等方面出台政策，并打击过度投机，整顿房地产销售市场。2011年到2015年上半年，深圳房价大体平稳增长，年增长幅度在5%左右，2014年比2010年总体上涨了18%。
第五个阶段是2015年下半年到2016年上半年深圳房价失控，三级跳飞跃至50000元/平方米以上。2014年始，中国经济进入“新常态”，针对我国产能过剩的结构性矛盾，中央确立了以“三去一降一补”的供给侧结构性改革的基本方针，房地产“去库存”成为重要内容。类似深圳这样的一线特大城市的房地产市场是需求旺盛，供应不足，但是，深圳照抄照搬国家去库存政策，从金融信贷、购房限制等方面，全面放开了对需求侧的调控措施。深圳市房地产市场进入疯狂失控时期，2015年深圳个人房贷金额达到1万亿元，比2014年翻了一番。如果按年度计算，全市2015年房价比2014年平均增长43.1%，2016年又比2015年增长60%，其中2016年5月全市新房平均价格达到55871元/平方米，同比增长96%。
第六个阶段是2017年至2018年，深圳房地产进入以行政手段进行“价格管制”阶段，维持了房地产价格的暂时稳定。2016年10月4日，深圳市按照国家统一部署，实行各城市差别化的调控政策，出台了“深八条”，实施严格的限购限贷政策，并依靠行政审批商品房售卖价格等手段，强行压住了深圳房价迅猛上涨的势头，使2017年深圳的房价实现了所谓的“零增长”。根据深圳市有关部门公布的数据，2017年至2018年7月，深圳房价稳定在54000元每平方米左右，基本上形成了“零增长”的格局。
2017年后深圳房地产价格形成“冻结”格局，并非是市场供求关系发生了重大变化，而是国家以特殊的行政手段强制干预的结果。
政府可对新建商品房进行价格管制，但对二手房交易市场价格，政府无法用同样的价格审批方式对卖房者加以控制，造成了“二手房”价格远远高于“一手新房”价格这一违背市场规律价格倒挂的奇特现象出现。以2018年7月深圳南山区推出的第三期新建商品房为例，市有关部门批准的三期新房价格为85000元每平方米，而过去几年已经卖出的同一楼盘第一、二期，无论是位置还是环境都不如第三期，但二手房交易价格为110000元每平方米，比新房价格高出30%左右。按照通常一手商品房比同样区位二手房价格高出20%的比例推算，这个小区新推出的商品房市场价格应该在132000元每平方米，比政府管制价格高出47000元每平方米，高出比例超过50%。
高房价的根本原因
深圳从2005年开始到2015年，十年时间房价增长十倍以上，堪称“世界奇迹”。
为什么十多年来，深圳房价的上涨速度越来越快，房价调控越调越高，必须采用计划手段冻结价格？通常地，深圳有关部门和社会方面，会简单地归纳为以下四个原因：
一是简单认为房地产价格是由于房地产市场秩序不规范，使得一些买房投机者推波助澜，把房价给炒高的；二是深圳房价高是房地产开发商的追求暴利和贪婪造成的；三是深圳房价高是因为深圳人口增长太快，地域面积小，土地供应不足造成的；四是深圳高房价是国家宽松的货币政策和银行资金对房地产的过度贷款造成的。
以上说法都是欠妥、片面的，没有抓到问题的本质。深圳十多年来房价猛涨，其根本的、主要的原因，是影响房地产发展一系列深层的制度设计和缺陷造成的，这种制度中最重要的是住房制度、财税制度和土地制度：
首先，深圳住房制度由“双轨”变“单轨”，由以社会保障为主转为以商品化为主是深圳房价十年快速增长的根本原因。
深圳在1980年率先在全国启动住房制度改革，借鉴新加坡、香港对中低收入家庭提供住房保障的成功做法，提出了以住房保障为主导，兼顾住房市场化的“双轨三类多价”的住房制度改革方案，并提出2000年实现深圳每户一套住房的目标。2000年前后，基本完成了深圳住宅货币化、商品化体制的转变，“双轨三类多价”的住房制度已基本建立，2004年以前商品房价大体保持在5000-6000元每平方米之间。
但是为解决1998年亚洲金融危机困难，保持经济稳定，以1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为标志，国家作出了以住房商品化为主导的住房制度改革决定，把房地产作为主导产业培育发展，取消了政府和所有单位的福利房的建设和分配。
受国家住房制度改革影响，2003年6月出台《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》，以住房商品化为主导的单轨深圳市住房建设和供应体系建立，取消了福利商品房、微利商品房的建设和分配，深圳住房建设分配体制转向全部由房地产商提供的单轨、单类、单价市场商品房建设和供应体系。
住房制度如此调整后，扩大了市场对商品房需求，且房地产开发企业成为唯一的合法的住房建设者，住房供应量的减少，刺激了深圳房价的步步攀升，2006年深圳房价已攀上万元大关，2007年深圳房价上升到13370元每平方米，比2003年5879元每平方米增长了127.4%。从2005年到2015年下半年，深圳的房价上涨了近十倍，从每平方米5000元左右上升到50000元以上，住房制度改革方向的调整对房价影响可谓之深远。
其次，土地财政制度的逐步形成，使政府成为深圳高房价的主要推手。
2005年以来，随着房地产作为深圳主导产业的形成，地方依靠房地产拉动GDP和增加财政收入，形成了与土地财政密切相关的新财政制度和体制。
比如，深圳通过卖地最高一年可增加近千亿元的地方财政收入。在政府对自身利益的追逐下，市政府反过来又积极推动房地产的发展，推动房价的持续升高，政府成为了推动房地产产业发展和商品房价格暴涨的最大推手。
政府在推动房地产发展和推高商品房价格的主要途径有五个方面：一是采取多种方式抬高地价，增加卖地收入，二是加大市场商品房供应的面积和比例，三是加大城市更新、旧村改造的规模和力度，四是对房地产开发和居民购房提供大量的资金支撑，五是基本停止或消极对待保障性住房的建设。
再次，政府垄断的土地制度是政府推动房地产价格暴涨的基本手段。
在深圳经济特区发展过程中，先后于1992年和2003年在特区内326平方公里范围内和特区外1700平方公里的范围内，实行了两次农村城市化的重要改革，将原居民纳入城市管理的同时，对原集体和农民所有的几百平方公里的土地，以经济补偿和特殊政策的方式实行统一征收，转为国有土地。从此政府高度垄断了土地资源，成为土地使用权的唯一出让者。
由于政府未能提供中低收入家庭的保障性住房，随着深圳城市人口剧增，城市廉租房市场需求空间巨大，受经济利益驱动，原居民和集体股份合作公司在未经政府批准的条件下，兴建了数量达几十万栋，面积达几亿平方米的法外建筑。这些建筑在对深圳的城市建设、管理带来一系列问题的同时，客观上也代替政府承担了为中低收入群体提供廉价出租房的特殊功能，为深圳经济发展和中低收入群体生活居住作出了重要贡献。
正因为深圳违法建筑的特殊环境、特殊功能，使得主要由几十万特区原居民和集体组织形成的特殊利益群体，与政府进行了长期博弈。十多年来，一方面深圳各级政府每年大力拆除违章建筑；另一方面，新的违法建筑大量出现，成为深圳城市建设和管理过程中独特的现象。
越盖越多，越盖越高的违法建筑（报告附图）
高房价双刃剑
作为重要的支柱产业，房地产一直支撑着GDP的持续增长，为深圳的经济发展作出了重要贡献。同时，房地产已经成为地方财政收入和保障政府正常运作的重要来源，2016年深圳房地产收入在地方财政收入中的比例接近三分之一。
但畸高的房价将会对深圳产生严重的负面影响，这些负面影响表现在多个方面。
一是高房价造成绝大多数工薪阶层买不起房，成为压在绝大多数深圳人头顶上一座大山。
按2016年政府管控的商品房价格每平方米53455元计算，深圳市的工薪阶层基本上都买不起商品房。2016年深圳市在岗职工月平均工资7480元，年平均工资为89760元，每年工资总收入只能买1.68平方米的房子。2016年上半年深圳房价收入比为38倍，位居全国第一，远远高于通常被认为5-7倍的国际通用标准和水平。
长期以来，由于政府住房保障的缺失，深圳大量的城中村成为中低收入和外来深圳创业人的栖身之地。但这些年来，随着原特区内城中村更新改造速度的加快，城中村的廉价出租屋日益减少，租金越来越高，不少人已经因住房问题而远离深圳，去内地二、三线城市寻找生存和发展机会。
二是高房价带来的高租金，拉动了深圳的消费品和服务价格的全面提高，降低了中低收入居民的实际生活水平。
房租作为城市居民消费的基础价格，这些年来，随着地产价格飞涨，带动了商业服务业、餐饮业、文化娱乐业等价格的快速全面上涨，对中低收入居民的实际生活带来很大影响和压力。同时，由于商业房地产租金的提高，给相当多的中小服务业的经营者带来很大压力，这几年已经有相当多的服务企业关闭停业，与前几年相比，原特区内一些地区的商业、服务业已经出现萧条现象。
2011-2016年深圳市社会消费品零售总额增长率与GDP增长率
数据来源：深圳统计年鉴
三是恶化了经商环境，对深圳制造业、物流业产生了巨大的挤出效应，使深圳的产业面临空心化的风险。
自从2007年以来，因经商环境的变化深圳出现两次制造业大规模外迁的情况。
第一次是2007年前后，随着国家劳动合同法的出台和最低工资标准的提高，劳动力成本上升，一些劳动密集的低端制造业开始外迁。此次外迁，对深圳的制造业并没有产生伤筋动骨的影响，甚至促进了产业升级，结构调整。第二次是2015年前后深圳高端制造业发生大规模的外迁。主要原因不是劳动力成本快速增长，而是2015-2016年深圳的土地、房地产价格暴涨。
据有关部门调查，2014到2016年深圳工业厂房平均租金上涨近40%。特别需要指出的是，这次大规模外迁的企业相当多的是先进制造业中的大中型骨干，比如华为、中兴、比亚迪、大疆、富士康等知名高科技企业的制造基地都已经搬迁到深圳周围地区，数据称2016年已有1.5万家制造业企业迁出深圳。
2016年，华为终端转移落户至东莞松山湖，该基地投资100亿元,2014年9月动工,2018年7月投入使用,占地面积126.7万平方米，建造风格仿照欧洲小镇。（报告附图）
深圳在2014-2016年期间，以制造业为主的第二产业占GDP的比重每年降低一个百分点，到2017年第二产业增加值占GDP的比重已下降到41%。如果由于房价持续上升、经商成本持续提高，深圳制造业比重持续下降，深圳产业空心化的风险将越来越大，这对深圳的长远发展带来的不利影响可能是巨大的，深圳离开了制造业的支撑，所谓创新型城市的发展就可能成为无本之木、无源之水。
四是高房价使青年人终身成为房奴，使青年人失去了奋斗的希望，降低了深圳对各种人才的吸引力。
根据深圳市2017年工资指导价位，在深圳14个行业大类中，月收入的低位值，绝大多数在4000元以下，超过4000以上的不足8个行业，几百万青年劳务工除了部分住在企业提供的职工宿舍外，相当部分住在条件更差的城中村原居民提供的廉价出租屋。他们没有深圳户籍，无法享受到深圳市任何住房保障政策。
深圳城中村内的农民出租房。（报告附图）
五是高房价挤占了市民的正常合理的消费，降低了中产阶层和中低收入家庭的实际生活水平。
六是房地产快速发展和房价的畸高，绑架了银行体系，增加了金融系统性风险，为深圳长期可持续发展埋下了隐患。
在银行贷款中，与房地产相关的贷款占相当大的比例，根据经验判断，与房地产有关的贷款占整个深圳银行贷款余额的比例高达50%左右。在2015-2016年深圳房价失控期间，深圳市银行贷款余额从2014年的28114亿元增加到2017年的46329亿元，仅三年时间深圳市银行金融贷款余额增长了65%。随着未来深圳房地产价格大幅度下行调整，银行的不良资产率将大幅度上升，银行体系将有可能发生系统性风险。
2014-2017年深圳市本外币存贷款余额及增长率情况
数据来源：中国人民银行深圳市中心支行
七是高房价大幅度提高了市民的个人负债率和住房信贷杠杆率，增加了家庭的金融风险；八是高房价降低了深圳对国内外人才的吸引力，对继续保持深圳的活力、创新力产生了负面影响；九是深圳畸高的房价加大了社会的收入差距，成为不同群体财富悬殊的重要因素，对深圳的共同富裕、和谐社会的建设带来深刻的影响；十是高房价助长了城市违章建筑规模的扩大。
福田中心区的岗厦村，村民自建的6-7层楼房达到近千栋。（报告附图）
从更深层次的角度观察，多年以来，政府对房地产市场的调控采用行政手段和政府指令，替代企业行为和市场机制，对社会主义市场经济体制机制作用的发挥和完善产生的负面影响是深远的。同时，在十多年来政府对房价调控的过程中，房价越调越高，也严重地损害了政府的公信力。
（作者为深圳市委原常委、副市长，《财经》记者熊平平改写，编辑：朱弢）
