郑秉文：“后2020”时期如何稳定脱贫和防止返贫？

2020年是“十三五”规划收官之年。届时，中国将消除绝对贫困，但相对贫困仍然存在。那么，在2020年后，我国应如何巩固脱贫战果，如何实现稳定脱贫和防止返贫？

深圳创新发展研究院资深研究员郑秉文结合对贫困地区多次实地调研的经验，在深入剖析当前基层政府实施精准扶贫的做法的基础上，对“后2020”时期建立稳定脱贫和防止返贫长效机制提出了四项政策建议。

在距离2020年全面建成小康社会的决胜期只剩一年多的关键时刻，习近平总书记指出的“稳定脱贫长效机制没有建立，贫困群众内生动力不足”问题非常重要，调研中各级基层领导的发言中也多次提到这些问题，充分证明了建立脱贫的“内生性机制”和“内生性动力”的重要性。

本文就“后2020”时期如何建立防止返贫的长效机制、贫困退出的标准和程序等提出一些想法，目的是在未来一年多时间里顺利完成脱贫攻坚战的同时，确保在2020年之后脱贫不返贫，确保攻坚战的效果长期可持续巩固。

一、脱贫攻坚政策设立过渡期，不应“断崖式”退出

“后2020”时期的扶贫政策应有一定的延续性，采取逐渐过渡的方式，逐渐将脱贫攻坚战转型为常态化的扶贫机制。习近平总书记在重要讲话中对“如何退”提出4句话：设定时间表、留出缓冲期、实行严格评估、实行逐户销号。这涉及到贫困县、贫困户“退出”的标准和程序问题。

笔者认为，整个“十四五”期间应成为过渡期，在过渡期内设定贫困县、贫困户过渡时间表，这期间扶贫政策既要延续，也不能一成不变。贫困县摘帽或退出以后，扶贫政策应考虑逐渐过渡、适当调整，但不能断崖式终止，而是要在更加精准的基础上进行第三方评估，然后逐个销号。

驻村工作队、扶贫工作队、包村责任制在2020年之后需要延续一段时间，在十四五期间形成一个缓冲期，逐渐撤出，做到摘帽不摘帮扶，摘帽不摘监管。即使驻村工作队和扶贫工作队撤出之后，也要保留驻村工作队和扶贫工作队的对口联系机制。

在缓冲期内，要从根本上改变村干部和贫困户依赖心理，传授村干部和贫困户自我造血的技能，既要提升基层组织和村级两委成员的人员素质和自主治理能力，又要提升贫困户自我造血能力。

二、对扶贫对象要精准识别、精准定位，将有限资源用于最贫困群体

在“后2020”时期，现行标准下的贫困地区和贫困人口均已摘帽脱贫，扶贫对象和标准也应作相应调整，重新分类定级，因需施策。根据发达国家的经验和做法，我们应将扶贫的目标群体确定为两个。

一是“特困供养”群体即农村的“五保人员”和城镇的三无人员、残疾人员、重病人员等。这个群体由于特殊原因，没有可能性（或在短期内没有可能性）重新进入劳动力市场，他们基本失去劳动能力和独立生存能力，这个群体大致就是前文提到的“一类贫困群体”。出于“国家保护人”和社会正义的需要，是“当然”的扶贫政策“瞄准”的目标群体。

二是潜在的有可能因某种原因临时陷入贫困的群体、脱贫后存在返贫潜在风险的群体。对这个群体依然要建档立卡，实行动态管理与追踪，平时给予必要的关注与帮扶，提高经营性收入比例，降低补贴性收入比例，核查收入来源是否稳定，实行家计调查式补贴。对这部分群体的识别和认定，应改革目前的打分制，如前所述，最大限度地减少“边缘户”数量，拉开“边界距离”。

对返贫人口要及时纳入扶贫对象管理，加强扶贫同扶志扶智相结合，让脱贫具有可持续的内生动力，并与推进乡村振兴有效衔接起来。对这个群体要纳入正常的“进入-退出”机制。

扶贫对象的精准识别、精准定位早在1973年石油危机以后在发达国家就开始流行起来，因为石油危机标志着战后以来欧洲资本主义鼎盛时代的结束，欧洲福利国家纷纷陷入财政困境，昔日慷慨的社会福利成为国家财政的沉重包袱。在这个背景下，上世纪80年代以来，欧美发达国家掀起“福利瘦身”改革浪潮，社会福利制度改革的“目标定位”原则便应运而生。

广义上讲，目标定位是指瞄准任何一项社会风险（例如残疾、年老、怀孕、贫困、疾病、失业、工伤等）或任何一类受益人（残疾人、老年人、孕妇、穷人、病人、失业者、工伤者），狭义上讲是指将贫困救助指向最贫困或最需要的人群。实施目标定位原则的目的是为了缩小受益人范围，削减福利支出规模，缓解国家财政负担。传统的目标定位法有类别定位法（即前述的风险定位和人群定位）、财富定位法（即家计调查方法）、需要定位法（即以“需要”为依据的定位方法，例如身有残疾的失业者）。

在世纪之交前后，很多国家进行制度创新，对传统的目标定位原则进行更新升级，旨在遏制福利依赖和养懒汉的问题和进一步减少财政负担，这些新的目标定位法包括行为定位法（受益人的行为需满足一定要求，例如，单身母亲在受益期不得再生育等）、道德定位法（例如，受益人不得吸毒，作为父母需尽到照顾子女的责任等）、加权人口法（中央政府在对地方转移支付时需考到人口规模的因素）、个案管理法（相当于中国的建档立卡制，实施追踪管理）等。

很显然，“后2020”时期中国实施的目标定位原则带有明显的混合性质，对两个群体的精准识别、精准定位与国际扶贫政策的认识是一致的。

三、社会保障制度应成为“后2020”时期扶贫长效机制的基础性制度

在“后2020”时期，当扶贫政策进入常态化、制度化轨道之后，一方面应大幅度缩小用于扶贫的专项转移支付资金和指定用途的一般性转移支付资金规模，另一方面应将扶贫的转移支付规模维持在一定水平上。

这是因为，一是从国际比较看，在缴费型和非缴费型两大制度中，中国的非缴费型社会保障制度支出水平和受益人口占比既低于缴费型的社会保险制度，也低于发达国家的平均水平。二是从贫困标准来看，它是动态的，随着全国城乡居民可支配收入的不断提高，贫困线标准也将呈指数化调整。

在“后2020”时期，社会保障制度应为减困扶贫发挥制度化的作用，承担起基本的减贫功能，为减贫作出较大贡献。从理论上和制度起源上讲，减贫是建立社会保障制度的初衷。

以美国为例，美国社会保障制度使其贫困率减少了6.8个百分点，脱贫人口数量高达2207万人。其中，在65岁及以上老年群体中发挥的作用最大，这个群体的贫困率由于社会保障的存在从39.2%下降到9.2%（见下表）。

表2017年美国社会保障脱贫绩效

美国的数据给我们的启示有两点：社会保障制度是减贫的基础性制度，是减贫制度网络中的一个基石，应发挥减贫的“托底”功能；老年人是贫困风险最高的群体，也是患病比例最高的群体，因病返贫是“后2020”时期建立稳定脱贫长效机制的最大风险之一。

中国是城乡二元结构十分明显的发展中国家，社会保障制度也是“二元”的，城镇的社会保障的制度供给水平毫无疑问已超过贫困线以上，领取养老金的人数1.18亿人，但农村领取养老金的农民多达1.59亿，而农村的社会保障制度平均供给水平明显低于贫困线。6年来的实践验证了这一点：中国反贫困的主战场在农村，并且重在老年群体。

这就提出一个问题，是否可以考虑将用于扶贫的资金“集中转换”成社会保障制度，为农村老年人提供制度化的扶贫机制？这需要研究和测算，进而对社会保障制度框架进行改革，比如，是否可以将城乡居民养老保险“转换”为“社会养老金”？当然，社会保障制度改革牵一发动全身，但在与反贫困重要性的权衡中，可能就成为一个政治决定了。

四、整合社会保障制度，集中资源确保扶贫政策在制度化轨道上运行

近期看，至少在十四五期间，现行的社会保障政策需要进行一定的调整，着重点应该是“三个整合、一个框架”。

第一，在缴费型的社会保险制度内部，应加强不同险种的减贫功能与资源运用的整合，比如，养老保险与医疗保险的支出与减贫效果应加强配合，二者不应成为减贫政策中的两个“孤岛”。尤其在成立国家医保局之后，更应加强部门之间合作，克服由于制度碎片化和功能碎片化的发展趋势而不利于医疗保险制度的减贫功能发挥。

第二，在非缴费型的社会救助制度内部，应整合不同项目的资源。例如，城乡低保、农村五保、临时救助、医疗服务、就业补助、特殊群体补贴、高龄津贴、残保津贴等诸多碎片化的救助项目应对其进行资源整合，防止政出多门，重复发放，以便放大政策效应，降低社会救助支出的无效叠加导致的保障水平的非平衡性趋势。

第三，应对缴费型和非缴费型的制度资源进行整合，即把社会保险和社会救助的减贫功能相互协调配合起来，在同一个支出数据平台上对各自减贫作用进行分工和分解，防止各吹各的调。目前的情况是没有统一的统计口径，社会保障的减贫作用很难量化。因此，如何让社会保障更好地发挥减贫的基本功能、如何让有限的资源在减贫中做到投入产出最大化、如何改革社会保障制度等等，心中没有底数，无从下手。

第四，加强中央和地方政府之间的法治关系，使减贫政策在公共财政框架下发挥作用，尽量减少“运动式”减贫的频率。合理划分中央和地方的事权与财权，以立法的形式将减贫中中央政府和地方政府的作用固定下来，减少随意性，结合税制改革进程不断推进，积极稳妥地调整中央和地方相关税种收入划分，适当提高地方税收分成比例，扩大地方政府的减贫责任。

（作者系深圳创新发展研究院资深研究员、全国政协委员、中国社科院社会保障实验室首席专家）