郑秉文丨传统与现代：我国社会保障制度转型前后比较

编者按：70年来，中国社会保障制度70年的转型和发展可划分为“两个时期”即传统社会保障制度时期（1949-1978年）和现代社会保障制度时期(1978年至今)，基于经济、社会基础的不同，两个阶段的社会保障制度也存在巨大差异。本篇内容聚焦于社会保障制度转型前后制度性质、结构、功能、所属政策范畴以及管理主体等方面的变化和发展，并展开深入分析。

70年来，中国社会保障制度70年的转型和发展可划分为“两个时期”即传统社会保障制度时期（1949-1978年）和现代社会保障制度时期(1978年至今)。现代社会保障制度与传统社会保障制度存在巨大差异，转型前后，社会保障在制度性质、结构、功能、所属政策范畴以及管理主体等方面都发生了质的变化，主要表现为：

制度性质从“文革”前的“国家-企业保险”，到“文革”期间的“企业保险”，再到改革开放后以社会保险为主体的国家-社会保障；

制度结构从改革开放前的单一层次转变为改革开放后的多层次；

制度功能上，改革开放前是计划经济体制的一个子系统，改革开放后经历了从为国有企业改革配套和为社会主义市场经济服务转变为化解社会风险和维护社会稳定的社会安全网，最终成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分；

所属政策范畴方面，从“文革”前的劳动政策，到“文革”期间的企业政策，再到改革开放后的社会政策；

管理主体从“文革”前的工会，到“文革”期间的企业，再到改革开放后的政府职能部门。

这些特性的转变又影响到社会保障的覆盖范围、资金筹集等制度参数的重大改变。

一、制度结构：从单一层次转变为多层次

改革开放前的传统退休养老制度和医疗保险制度提供的只是国家单一层次的制度安排，即只有劳动保险制度、公费医疗和劳保医疗制度。

改革开放后，现代社会保障制度逐渐走向多层次：

从整体结构来看，现代社会保障制度由缴费型的社会保险制度和非缴费型的社会救助、社会福利制度组成，非缴费型制度和缴费型制度相结合，通过“社会救助-社会保险-社会福利”的架构满足了社会成员不同层次的需求，尤其是非缴费型的社会救助制度，作为社会保障体系的最后一道防线，自2014年综合社会救助体系建立以来充分发挥了保障特殊困难群体生活的“社会安全网”功能。

就具体项目而言，其中的养老保障体系由第一层次基本养老保险制度、第二层次企业年金和第三层次个人税收递延型商业养老保险组成，医疗保障体系包括第一层次的基本医疗保险制度以及大病保险、第二层次的企业补充医疗保险和团体健康保险以及第三层次的个人税优型健康保险和普通健康保险。

随着社会保障制度结构的多层次发展，制度供给主体也发生了变化。相比于传统社会保障制度在“文革”前由各级工会组织实施和“文革”期间由企业提供，现代社会保障制度由国家、企业、社会、市场等主体混合提供，实现了供给主体的多元化：比如养老保险和医疗保险的第一层次为国家主导、第二层次主要由企业提供、第三层次则以市场为供给主体，社会救助也强调在政府主导的前提下鼓励单位和个人等社会力量的参与。

二、覆盖范围：从仅覆盖公有制企业到覆盖各类所有制企业

改革开放前的传统社会保障制度仅覆盖公有制企业，适应计划经济时代以国有经济为主体的单一经济结构。

改革开放后，随着多种所有制相结合的混合经济的发展，众多小集体和新办集体经济组织或企业、“三资”企业、私营企业与乡镇企业开始出现，新的经济形态与就业形势呼唤着新的社会保障制度。自改革开放以来，社会保障制度的覆盖面从最初的以公有制企业职工为主体，扩展至包括各类所有制类型的正规就业职工和灵活就业人员，以及城市未就业居民和农村居民。各项社会保障制度的覆盖人数逐年增加：基本养老保险的参保人数从20世纪90年代的不到2.0亿人增加到2017年年底的9.2亿人，城镇职工基本医疗保险覆盖人数从1998年的509万人增加到2017年的3.0亿人¹。

图1  2008-2017年中国五项社会保险制度参保人数

资料来源：《（2008-2017年度）人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网。

注：2008-2016年基本医疗保险的数据仅为城镇基本医疗保险参保人数，不包括新型农村合作医疗保险参保人数，2017年的数据则包括城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险参保人数。

三、筹资模式：从企业缴费到国家、企业、个人三方分担

传统社会保障制度只有企业缴费（比如，劳动保险制度的资金完全来源于占职工工资总额3%的企业缴费），个人不承担任何缴费责任；由于计划经济时代企业依附于国家，实质上是国家在“兜底”传统社会保障制度的运行，国家财政成为传统社会保障制度唯一的资金来源。国家“兜底”的筹资模式最终使国家财政不堪重负，导致传统社会保障制度难以为继。

改革后的现代社会保障制度由国家、企业和个人共同承担筹资责任，以城镇职工基本养老保险和医疗保险为主体的新的社会保险制度的资金来源由用人单位缴费、个人缴费和财政补贴三部分组成，其中财政补贴的地位和作用显著。根据财政部发布的数据，2017年，城镇企业职工基本养老保险基金收入33542.04亿元，其中财政补贴收入4955.13亿元，占基金收入总额的14.8%，比2016年增长15.5%；城乡居民基本养老保险基金收入3339.3亿元，其中财政补贴收入2319.19亿元，占基金收入总额的69.5%，比2016年增长10.9%；城乡居民基本医疗保险基金收入6838.33亿元，其中财政补贴收入4918.68亿元，占基金收入总额的71.9%，比2016年增长6.7%²。多元主体分担责任的筹资模式强化了现代社会保障制度的物质基础，使社会保障基金收入和基金积累规模不断增加，制度抗风险能力得以提高。

四、财政介入：推动非缴费型制度发展完善

改革开放以来，中国社会保障制度改革完善的一个显著特征是非缴费型制度与缴费型制度同步发展，“两条腿走路”以满足不同收入群体的需求。非缴费型制度的迅速发展得益于国家财政的大规模介入。

改革开放前，可列为非缴费型制度的农村“五保”制度虽然也获得中央和地方财政补贴，但受覆盖范围小、待遇水平低等因素的影响，财政介入的程度不高；最终，农村“五保”制度因资金困境等原因在“文革”期间几乎全部停顿。

改革开放以来，不仅着眼于解决农村“五保”制度的资金问题，使“五保”制度恢复运转，而且逐步建立和完善了以城乡居民最低生活保障制度为核心的综合社会救助体系以及资金几乎全部来自财政补贴的新型农村基本养老保险制度（2014年起合并为城乡居民基本养老保险制度），从而实现了中国非缴费型制度的规范化、系统化发展。以城乡居民最低生活保障制度为例，中央和地方财政支出低保资金逐年增加，其中中央财政支出占大头：2007年各级财政支出低保资金386.5亿元，其中中央财政支出占49.1%；经过10年的时间，2016年各级财政支出低保资金1702.4亿元，是2007年的4倍多，其中中央财政支出占78.8%³。

图2  2007-2016年各级财政支出低保资金及中央财政支出占比

资料来源：民政部官网的2007-2016年历年《民政事业/社会服务发展统计公报》，以及中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴2017》（中国社会服务统计资料），中国统计出版社2017年版。

五、物质基础：全国社会保障基金的发展

2000年建立的全国社会保障基金起步阶段注入资金仅为200亿元，截至2017年末，全国社保基金资产总额22,231.24亿元。其中直接投资资产9,414.91亿元，占全国社保基金资产总额的42.35％；委托投资资产12,816.33亿元，占全国社保基金资产总额的57.65％；财政性拨入全国社保基金资金和股份累计8,577.80亿元，其中财政性净拨入全国社保基金累计8,557.18亿元。全国社保基金自成立以来，年均投资收益率8.44％，累计投资收益额10,073.99亿元⁴。

国务院发布的《全国社会保障基金条例》明确规定，全国社会保障基金的性质是“国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂”，是一只长期投资基金。作为一只主权养老基金，2004年以来，全国社保基金实现两个质的飞跃：实现了委托管理的“外包”目标；2006年获得了QDII境外投资资格。全国社会保障基金是中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产、经国务院批准以其他形式筹集的资金及其投资收益构成。

文中数据来源：

1.  人力资源和社会保障部历年的《劳动事业发展统计公报》和《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网。

2. 《关于2017年全国社会保险基金决算的说明》，财政部官网。

3.  基于历年《民政事业/社会服务发展统计公报》以及《中国民政统计年鉴2017》（中国社会服务统计资料）相关数据的计算。

4. 《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告（2017年度）》，全国社保基金理事会官网。

作者郑秉文系深圳创新发展研究院资深研究员、全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任。

本文节选自《中国社会保障70年：转型及对开放型经济体的贡献》，全文原载于《中国经济学人》2019年第4期。