王小鲁：“十四五”的路怎么走？——未来发展和改革的思考

编者按：当前世界处于百年未有之大变局，国内外环境面临着诸多复杂因素。十月底，国家“十四五”规划出台，时处转型期的五年规划将引领新阶段规划理念的深刻变化。近期著名经济学家王小鲁结合当前国内外形势，就十四五期间中国面临的目标、挑战和改革任务做出深度剖析。

一、“十四五”期间中国发展将面临哪些挑战？

经过改革开放时期的经济高速发展，中国已由一个人均国民总收入（GNI）仅200美元的低收入国家,迈过了人均1万美元关口，1.2万多美元的高收入国家下限已遥遥在望。正常情况下，“十四五”期间（2021—2025年）我国将经历向高收入国家门槛的冲击。尽管与全面实现现代化还有遥远的距离，“十四五”会是中国向现代化国家迈进的关键时期。

但“十四五”期间,中国的发展将面临巨大的挑战。

第一，疫情影响。我国经受了疫情考验，经济正走向全面恢复。但世界疫情形势尚未根本好转，影响可能旷日持久，如果出现重大反复，世界经济衰退可能延续到2021甚至2022年。在内需方面，居民消费和民间投资仍然疲软，需要更多时间恢复。内外需两方面因素将对“十四五”的经济增长形成牵制。

第二，国际形势。美国在贸易投资科技交流等领域的排华政策和其他一些国家的追随，不会在美国大选后根本改变，将继续对中国经济造成不利影响。

第三，结构失衡制约。过去多年为追求高增长而采取的持续货币刺激和过度投资造成了产能过剩、效率下降、债务大量堆积、消费率过低等诸多结构失衡现象，结果抑制了经济增长。部分失衡问题近年来有所改善，有些并未好转。未来增长形势有赖于市场主导的结构再平衡。

第四，市场化改革。迄今为止，世界上所有实现现代化的国家，无一例外都是市场经济国家。这些国家的制度各自也有种种缺陷，但世界近现代史证明，作为核心的市场经济制度是实现现代化的根本保证。我国的市场化改革还未完成，局部走回头路的现象时有发生。“十四五”期间经济能否顺利发展，将取决于能否继续推进市场化改革，落实市场配置资源，形成公平竞争的市场环境。

第五，政府与市场关系。要实现市场主导，必须形成良好的政府与市场关系。政府越位，过多干预市场、干预企业，就会妨碍市场配置资源，导致不公平竞争和低效率。但政府在市场失灵领域必须发挥积极作用，与市场有效互补。这包括提供全民覆盖的公共服务和社会保障，改善收入分配，维护法制和社会秩序，保持良好的营商环境，应对诸如新冠疫情这样的突发非常事件，进行基础设施建设和基础科研，针对市场不能自发解决的关键科技和产业瓶颈推动研发攻关等。但这些政府活动也必须受到社会公众监督，防止滥用权力，纠正错误决策。未来能否推进政府管理体制改革和政府职能转变，落实依法治国，将是保障经济社会顺利发展的核心要素。

第六，全民共享。中国向现代化迈进，必须是14亿人的现代化，不能只是少数人的现代化。我国收入差距仍然很大，14亿人中估计有3亿人，实际家庭人均可支配年收入至少在1万美元以上，平均应超过2万美元，按购买力平价算还会更高，可以说基本进入了现代化生活。约10亿人的人均可支配年收入在6000美元以下，平均不到3000美元（人民币2万元以下）。其中很多人没享受到完整的基本公共服务和社会保障。他们的生活离现代化还很遥远。巨大的收入差距和不完善的公共服务抑制了居民消费，限制了内需对经济增长的拉动力。“十四五”期间，要形成“内循环”为主的“双循环”发展模式，释放发展潜力，必须解决公共服务和基本社会保障全覆盖问题，改善收入分配，实现全民共享。

第七，创新发展。中国人民有很强的学习和创新能力。但迄今在多数科技和高端产业领域还处在学习模仿阶段，尚未走上创新引领的发展之路。主要阻碍因素有：营商环境不完善，压抑了企业创新研发活力；法治不健全，不能有效保护企业和发明人的知识产权；科研和教育体制僵硬，不利于产学研结合开展创新研发。如果“十四五”期间能通过改革解决这些问题，中国有条件进入一个创新发展的新时代。

二、“十四五”应设立什么发展目标？

根据前面的分析，我国“十四五”不应以追求短期经济增长率为发展目标，而是要推进改革开放，消除体制障碍，完善市场调节，纠正结构失衡，重点改善民生，创建和谐社会，为迈向现代化准备好关键基础条件。

建议“十四五”期间不设经济增长目标，不采取刺激性货币政策和扩张性投资政策。经济领域以推进市场化改革、实现结构再平衡、培养创新发展能力为要务，实现均衡、可持续和充满活力的经济增长。社会和政治领域以理顺政府市场关系、完善公共服务和社会保障、调节收入分配、显著改善民生为目标，实现社会和谐，全民共享的发展。国际关系领域要继续推进对外开放，坚持和平共处、互利互惠，形成与大多数国家友好合作关系，维护和平发展的国际环境。

三、关于“十四五”时期发展和改革任务的思考

要实现上述发展和改革目标，需要有一系列具体办法。

1.公平竞争的市场才是有效率的市场

公平竞争才能优胜劣汰，才能提高效率。因此必须对国企和民企一视同仁，对大中小微企业一视同仁。应在准入、贷款、政府补贴和政策扶持等方面进行彻底的公平性检查，清理各级政府、银行等机构按所有制划线、差别化对待和歧视性政策及例行做法。促进竞争，减少垄断，减少行政干预，减少市场准入限制，撤除对低效企业的保护，形成公平竞争、优胜劣汰、法治健全的营商环境。

对外开放也要对内开放。在放宽外资准入条件的同时，应消除某些领域的民企进入限制。例如银行业已取消了外资股份比例限制，但民营银行进入还很难。据2017年数据，我国有商业银行1469家，其中获批的民营银行和民资控股银行仅20家左右，说明民营资本进入受到严格限制。由于小型民间金融机构未能正常发展，我国实体经济小微企业融资难成为痼疾。尽管近年来政策要求银行扩大对小微企业贷款，但成效仍相对有限。

在汽车行业，全国截至2017年有整车制造企业257家，其中民企据报道只有15家，这限制了汽车业健康发展。只是近年来才有个别民营汽车企业突破重围，脱颖而出。在一些行业对外资开放的同时，应对民资进入打开大门。

此外，还需要正本清源、更新理念、解决旧传统观念遗留的问题。改革开放期间，民营经济快速发展，贡献了我国50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果，80%以上的就业，企业数量早就占到90%以上。民营经济事实上早已在经济中占有主体地位。而宪法中关于“以公有制为主体”、以“生产资料公有制”界定社会主义的提法至今没有做与时俱进的修正。这已与改革开放以来的新形势不相吻合。“十四五”期间如能做出调整，将有利于落实公平竞争原则，有利于消除民营企业关于不平等地位和“再国有化”的忧虑。也可以避免某些思想僵化的人利用这些提法否定改革成果、扭转改革方向，所谓“民营经济退场论”就是一例。

因此可考虑在适当时机对宪法总纲第六和第七条进行修订，用“中华人民共和国实行以全民共同富裕为目的的社会主义经济制度，为全体社会成员提供公平机会、基本生活保障和基本公共服务，限制过大收入差距”来取代总纲第六条以生产资料公有制来定义社会主义经济制度，和“坚持公有制为主体”的传统表述；用“中华人民共和国实行市场主导的混合经济制度，保障各种经济成分长期共存、平等竞争、共同发展”取代总纲第七条“国有经济……是国民经济中的主导力量”的传统表述。

2.保持货币中性，降杠杆，除泡沫

扩张性的货币和财政政策只能作为短期调节手段有限应用，不能长期作为推动增长的手段。这已被经济学理论和实践反复证明。长期用刺激政策推动增长，必然导致结构失衡，妨碍长期增长。在已面临严重结构失衡的情况下，更应严格限制刺激性货币政策和政府投资扩张政策。我国资本形成率持续过高，消费率过低，财政政策的重点应从扩大投资转向改善民生，并允许市场通过自发调节恢复均衡。在缺乏合理投资机会的情况下，市场导向的企业减少投资是理性的自发调节。在调节过程中应准备承受短时期的低增长，以恢复长期均衡，而不应轻易用刺激政策来阻止这种市场调节。所谓“逆周期”政策，不应当是反市场政策。为此，货币政策需严守中性。

“十四五”期间，广义货币M2和社会融资的年增长率应控制在不超过当年GDP实际增长率2个百分点的水平，争取宏观杠杆率从260%缓和下降到210%左右，逐步化解金融隐患。

化解房地产风险，也需要实行中性货币政策，在“十四五”期间促使房地产泡沫缓慢吸收，同时配合土地制度改革，控制总体房价地价不再上涨。

3.城镇化从物到人，加快落户，扩大社保

在城镇化过程中，大量乡村劳动者移居城镇，承担了一半以上的城镇工作岗位，为城市建设和经济发展做了巨大贡献。但他们多数人长期未能取得城镇户籍，大部未被城镇社会保障体系覆盖，未能享受与原城镇居民同等的福利待遇，未能在城镇安家落户，成为漂泊的一代，是重大憾事和亟待解决的重大社会问题。

2019年，户籍人口城镇化率44.4%，比2013年提高8个百分点。但城镇化还在继续，同期常住人口城镇化率提高了7个百分点，达60.6%，因此城镇无户籍常住人口仍有2.27亿人，6年间几乎没有减少。照此速度，解决新城镇居民市民化问题遥遥无期。“十四五”期间必须加快解决农民工落户和社保、福利问题，实现以人为本的城镇化。设想到2025年常住人口城镇化率达66%，提高5-6个百分点，户籍人口城镇化率应提高15个百分点，达到59%以上，使城镇无户籍常住人口减少1.2亿人。这需要各地政府承担起责任。

同时，还需大幅提高无户籍常住人口养老、医疗、失业等社保覆盖率，大幅提高保障性住房覆盖面，使低收入和中低收入居民住房难问题尽快得到解决。

2019年，住建部安排全国建设保障性住房310万套。“十四五”期间，建议将每年保障性住房供应量提高到700万套以上（不含棚户区改造建的商品房）。五年累计，至少解决1亿低收入和中低收入人口的住房问题。

为此需要各地政府积极行动，压缩非必要支出，拿出更多公共资源用于社保覆盖和保障房建设。

4.改革财税体制，转变政府支出，完善公共服务

首先，积极财政政策重点应从投资扩张转向改善民生，解决公共服务和社会保障的缺失，促进新城镇居民安家落户和社保全覆盖，促进消费，带动内需。

其次，改善政府支出结构，重点转向民生。目前政府支出中用于固定资产投资和行政性支出比重过高，用于公共服务和社会保障等民生支出相对不足。以2017年为例，全国一般公共预算支出中用于固定资产投资和行政管理支出分别占公共预算支出的19%和22%，行政费支出比例比发达国家高一倍。此外以土地收入为主的政府性基金规模巨大，据一些案例信息，绝大部分用于投资和行政性支出。两者合计，政府收入中用于投资和行政管理费的支出合计估计占政府支出（一般公共预算支出和政府性基金支出合计）的45%。政府投资中，无效、重复、浪费的投资项目为数不少。

而2017年公共预算中用于社会保障、教育、医疗和住房保障的支出只占上述政府支出合计的26%。这与多数发达国家将政府收入主要部分用于公共服务和社会保障的情况相比，差异显著。只有实现政府支出结构转型，大幅压缩低效无效的政府投资和行政性支出，才能为改善社会保障和公共服务提供所需资金。

设想“十四五”期间，将政府预算中的行政性支出和固定资产投资支出合计比重从45%压缩到31%，把社保、教育、医疗、保障房支出比例从26%提高到40%，基本形成政府支出以民生为中心的格局。每年可增加3-4万亿元民生支出，城镇户籍改革、社保全覆盖、扩大保障房覆盖等亟待解决的问题都可以迎刃而解。

其三，改革转移支付制度，提高再分配的有效性。我国中央对地方的财政转移支付，意在缩小地区差距，主要应用于补充地方教育、医疗、保障房和社保基金等不足，促进公共服务均等化和社保全覆盖。但专项转移支付占比仍然过高，分配随意性过强，一般性转移支付针对性不强，缺乏统一的标准，难以起到改善收入分配、缩小地区差距的作用。

建议“十四五”期间对转移支付体系进行改革，大幅减少专项转移支付，按各地常住人口数设置全国公共服务最低标准，与一般性转移支付对接。例如公共教育支出应设立大中小学教学设施和生均支出最低标准，落后地区财政教育资金不足部分，由中央对地方的转移支付，按各地在校学生人数补足。公共医疗支出应根据各地常住人口数设定公立医院数、医生数、病床数和医疗卫生费人均最低标准，地方财政不能满足最低标准的部分由转移支付补足。中央对地方的一般性转移支付体系，应根据这些标准重新设计，以提高公共服务均等化程度，促进改善民生、缩小地区差距。

其四，扩大以国有资本金充实社保基金的规模，减轻企业社保缴费负担。我国企业社保缴费负担偏重，近期有减轻，疫情期间又减免了企业社保缴费，对帮助企业渡过难关有显著作用。建议“十四五”期间继续降低社保费率，再拿出相当部分国有资产补充社保基金。可以直接划拨，也可以通过资本市场出让股权，以货币收入充实社保基金。同时改善社保基金管理，医保基金要严格报销制度，解决过度检查、过度治疗、过度开药、药价虚增问题，减少基金浪费和漏失。

其五，针对非自住的一户多房和超大面积住房推行房产税改革；完成个人所得税对工薪所得和非劳动所得综合计征、统一纳税，改变工薪收入多纳税，财产收入和偶然所得少纳税或不纳税的状况，同时下调个税最高税率。加强税收征管，改善收入分配。

5.开放土地市场，稳定地价房价

被称为“土地财政”的现行土地制度，曾弥补了地方财政资金不足，为基础设施和城市建设提供了资金，起过积极作用，但负面作用也越来越大。

第一，地方政府独家垄断土地一级市场，带来高额收入，刺激地方政府不断抬高地价，推动房价上涨。一些大城市的天价住房已使工薪阶层完全无法承受。高房租也推高了商业服务业成本，加重了广大居民负担。

第二，卖地收入鼓励了地方政府过度投资，大举拆旧城建新城，屡屡强征强迁，侵犯农民居民利益；还导致资金和土地资源浪费，地方债堆积，金融风险过高。

第三，高房价鼓励投机炒房，促进财富向少数人聚集，扩大收入差距，引诱投资者脱实向虚，排挤实体经济。

第四，土地资源靠权力配置，诱发官商勾结，助长腐败、资金流失和资源错配。

第五，农村闲置土地不能进入市场，浪费了土地资源，农民得不到应得的财产收入，并增加了建设占用耕地。

这些情况说明现行土地制度已到了必须改变的时候，需要开放土地市场，实现市场配置资源。“十四五”期间，应全面落实十八届三中全会提出的农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价；促进农户闲置宅基地有偿转让，大幅缩小政府征地范围，形成土地供给市场化、多元化。

同时建立跨省市的土地交易市场，允许在农民自愿前提下对土地闲置浪费的村庄进行整理重建，地方政府给予帮助。鼓励节约出来且无建设需求的土地复垦为耕地，复垦验收合格后允许通过土地交易市场转让建设用地指标，以市场机制实现土地占补平衡。但必须严禁政府借村庄整理强制占地、侵犯农民利益。土地交易市场应公开透明、全程监督，并保护农户合法权益不受侵犯。

开放土地市场的同时，应对过高的土地出让收入征收土地增值税以平衡收入分配。城市政府的土地增值税收入应优先用于农民工市民化、保障房建设和社保全覆盖。

地方政府因土地出让收入减少而导致的收支不平衡，应通过改善政府支出结构和改革财政转移支付制度来解决。

6.调整收入分配，促进消费回升

我国当前的国民收入分配中，劳动者报酬和居民消费占比过低。2017年，居民可支配收入占GDP不到61%，劳动者报酬只占GDP的51%，分别比2000年降低5个和8个百分点，2019年居民消费不到GDP的39%，比2000年下降8个百分点。而政府部门和金融部门收入占比显著上升，投资占比显著上升。同时居民收入差距也在扩大。我国2017年居民收入基尼系数0.467，比2000年上升6个百分点，收入差距大于世界上大多数国家。投资率过高、居民消费率过低，收入差距过大，是结构失衡、内需不足、增长乏力的关键原因。

“十四五”期间，应通过体制改革和政策调整，改善收入分配，缩小收入差距，促进消费回升。设想到2025年，居民可支配收入占GDP的比重，至少要提高到66%，劳动者报酬提高到56%，各提高5个百分点。居民消费占GDP之比回升到45%，提高6个百分点。基尼系数下降到0.40左右。

居民收入改善会带动消费，社会保障和公共服务的改善也会改变居民被迫储蓄的状况，使过高的居民储蓄率下降，消费率上升，使消费与投资的比例合理化，解决长期以来经济增长过度依赖外需和政府投资拉动的局面。

要实现上述目标，最重要的是实现以人为本的城镇化、推进财税改革、改善公共服务和社会保障、改革土地制度。“十四五”期间还应着力解决农民工留守子女教育和家庭关爱缺失问题，解决随迁子女不能在迁入地参加中考高考的问题，提供平等受教育的机会。建议在“十四五”期间从九年义务教育过渡到12年义务教育，2025年全面完成。

实现上述目标，将显著提高社会和谐和文明程度，增强内需拉动经济增长的动力，形成国内大循环顺畅的条件。

7.实行调动市场潜力的产业和科技政策

我国历来有鼓励某些产业优先发展的产业政策和鼓励技术进步的科技政策，对促进先进产业和科技进步引领的增长起了一些积极作用，但副作用不少，关键是过多以政府选择代替市场选择，用各种优惠政策和限制性政策推动产业和技术更替，有时会偏离市场选择，还常常带来无效、重复和过度投资，引发寻租腐败，削弱公平竞争，导致资金浪费。

究其原因，一是未经周密调查研究论证的政府选择往往难对未来科技发展路径和市场变化做出准确判断，与身处一线的企业和专业科技人员的判断选择相比未必具有优势，且缺乏企业选择具有的试错机制，一旦判断和决策失误，就会造成全局性影响。政府决策过程繁琐，机制僵硬，对市场变化反应不灵敏，容易矫枉过正，对产业发展形成误导。

二是减免税、财政补贴、价格干预政策等手段尽管能促进某些产业发展，但也容易扭曲要素价格，带来资源错配。在实践中，产业政策的优惠刺激与地方政府的投资冲动相结合，常常导致各地一轮又一轮的重复投资、重复建设，屡屡造成产能过剩，最后不得不靠行政手段进行强制关闭、淘汰，使资源大量浪费。这也是全要素生产率持续下降的重要原因。过多的政策优惠还往往引发企业不计成本盲目投资，和包装炒作骗取补贴的欺诈行为。

三是政府选择往往失之于笼统，只能粗略划定哪些是需要支持的“支柱产业”或“高技术产业”，哪些是要淘汰的落后产能，不能具体区分企业效率高低，具体技术先进落后，经济合理性如何，难免到处撒胡椒面，难免支持低效率企业、不适用技术。倒是一些并非政策扶持起来的民营企业，屡屡走到产业和技术领先地位。

由此看，“十四五”期间需要进行产业和科技政策转型，从政府选择为主的特惠式产业政策，转向调动市场潜力、市场选择为主的普惠式政策。核心是改善市场环境、规范市场行为、促进公平竞争、完善要素市场，通过市场优胜劣汰、优化资源配置的作用，促进产业结构合理化。政府选择主要解决市场失灵问题，包括推进基础科研，促进人力资源培育；对市场未发挥作用的少数关键领域、关键技术瓶颈，由政府推动或组织研发攻关。具体可考虑以下方面：

（1）减少对要素价格的干预，清理减少各类优惠和限制政策，减少行政审批，消除因体制因素和政策倾斜对资源配置的不利影响，以市场调节优化资源配置和产业结构。

（2）实行普惠政策，广泛减轻企业负担，公平对待民营和小微企业，保护公平竞争。

（3）减少政府对企业的干预，减少非必要的政府投资，减少对某些企业的行政保护，让市场唱主角。

（4）降低产业进入门槛，防止行业垄断，消除所有制歧视，鼓励企业在竞争中发展。

（5）加强对企业、个人、科研机构知识产权的法律保护，以良好的法制环境促进企业研发创新。

（6）鼓励风险投资，发展孵化器功能，改革科研体制，促进产学研结合，促进科技成果的产业化应用。

（7）改善人力资源供应，鼓励多形式多渠道的职业教育发展，鼓励企业办学、专家办学，为产业发展服务。纠正教育行政化、官僚化倾向，教育部门不得独家垄断教育。国家要重视基础科学教育，为基础科研和尖端技术发展培养人才。

（8）推动金融市场发育，拓宽融资渠道，尤其要鼓励小型民间金融机构发展，改善小企业融资机制。金融风险控制要从事前的准入限制为主，转向事中事后有效监管为主。

（9）鼓励民间行业组织发展，改善市场信息沟通和政府信息服务，促进市场对产业结构合理化的调节作用。

（10）有关政府部门应加强产业发展的研究，掌握动态，摸清薄弱环节和障碍因素，对企业提供更有针对性的指导帮助。在市场未能及时反应的少数关键产业、关键技术瓶颈领域，选准方向，可由政府推动和组织产、学、研联合攻关。

通过上述努力，激发社会活力，实现研发创新和新产业发展由政府推动向市场推动转换，开创创新发展的新阶段。

作者王小鲁系中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员；深圳创新发展研究院“中国改革年度报告”课题组专家。本文原载于微信公众号“网易研究局。

本文原载于微信公众号“网易研究局”，经授权转载。