建议纪委“全面垂直”监督

深圳创新发展研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院联合发布《2014中国创新报告》。针对纪委系统“半垂直”监督后仍然可能面临监督效果不明显的情况，中国人民大学教授聂辉华在报告中建议各级纪检系统实现全面垂直化管理。

强化上级纪委对下级纪委领导是趋

聂辉华认为，中国作为一个中央集权国家，官员主要是“对上负责”，因此自上而下的监督是所有监督方面的最重要力量。在现行制度下，对“一把手”自上而下的监督主要依靠上级机关的纪委和监察系统。

根据《中国共产党章程》，党的纪律检查委员会（简称纪委）负责“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。在实际工作中，纪委成为反腐败工作最重要的部门。而由于纪委受当地党委领导，因此纪委查处干部会受到当地党政主要领导的干涉。

聂辉华介绍，为此中央不断改革纪委系统的领导体制，逐步强化上级党委对下级纪委的领导权；三中全会《决定》中明确提出，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。“这意味着，纪委系统由过去的完全属地管理变成了半垂直管理。”

上收提名权 监督效果仍不明显

然而，仅仅上收纪委领导的任命权和规定办案报告上级这些措施，可能效果并不显著。

原因有四：第一，尽管纪委正副书记的提名权和任命权被收归上级党委，但是纪委系统其他工作人员的任命、升迁和调动仍然由同级党委决定。特别是，纪委系统的官员要调动到非纪委系统，必须经过本单位“一把手”的批准。这就使得纪委系统的大部分工作人员在查处当地干部的腐败问题时，必然有所顾忌，很难做到对“一把手”实行监督。第二，纪委正常办公和办案的经费、场所，都需要依靠同级党委以及政府的大力支持。特别是，纪委本身并不能“创收”，而办案经费往往因为腐败案件的突发性、集团性和不规律性，难以按照正常的程序编制预算和报销，这必然限制了纪委查处案件的效率和力度。第三，纪委书记在级别上低于所在单位的党政“一把手”，而“一把手”往往可以主导重要的人事任命和财政拨款，因此纪委在查处干部时不可避免地会与“一把手”的个人利益发生矛盾，并且不得不考虑“一把手”的意见。第四，在腐败现象比较严重的情况下，纪委清除腐败必然会导致其他党政部门的不满，这会给纪委系统的干部交流到其他党政部门造成一定的障碍。通俗地说，纪委干活是很容易得罪人的，因此必须想办法为纪委系统的干部升迁创造渠道。

聂辉华建议，逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排。他表示，可以先选择几个试点省份进行省以下垂直管理。

考虑到纪委工作与当地党政机关可能存在一定的利益冲突的情况，聂辉华表示，在垂直管理后，建议纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又减少纪检干部与当地的利益瓜葛。