国资管理体制如何实现从“管资产”向“管资本”的战略转变？

国有资产管理体制从“管资产”向“管资本”进行转变，是一个重大的改革，方向正确，并且已达成各方面的共识。现在的问题是采取什么方式，进行哪些改革，才能实现从管资产向管资本的战略转变。

根据《关于深化国有企业改革指导意见》，主要采取组建国有资本投资运营公司，并通过授权经营体制，实行两级出资人制度，即国有资产监管机构对国有资本投资运 营公司行使出资人权力，投资运营公司对所投资的企业行使国有资本出资人权利。建立形成：

国有资产监管机构

↓

资本投资运营公司

↓

国有投资控股企业

三个层次的新的国有资产管理体制，从而在国有资产监管机构和投资运营这两个层次实行从管资产向管资本的转变。

新构想的三个层次的国有资产管理体制，作为体制设计的一种模式当然可以试验。但这种模式能否成功，能否实现国有资产管理体制从管资产向管资本转变，还有一系列理论和实践上的问题需要研究和解决。

深圳作为经济特区，从1980年代开始探索国有资产管理体制的改革，在不断探索的过程中，有成功的经验，也有失败的教训，这些经验和教训都可以为这次全国国有资产管理体制改革提供借鉴。深圳1980年代率先成立了投资管理公司，1990年代又相继成立了市国有资产管理委员会（国资办）和三家资产经营公司，三家资产经营公司投资和管理了100多家国有控股的企业，从而形成了国资委（国资办）——资产经营公司——国有企业三个层次的国有资产管理体制。在国资委（国资办）这个层次上，实现了政资分开，实行政府社会经济管理与国有资本管理分开；在国有资产经营管理公司这个层次上，实现了国有资本监督管理与经营分开；在国有独资或控股的国有企业的层次上，实现了国有资产经营和国有企业运营管理分开。

深圳对三个层次的资产管理体制的探索，为加强国有资产的监督管理，探索以产权管理为纽带的国有资产监督管理的方式、方法和制度，起了重要作用，为全国国有企业和国有资产管理体制的改革也提供了宝贵的经验。但总的来讲，由于受多种因素的影响，这个探索不能算是成功的，更没有实现国有资产管理从管资产到管资本的转变。

因此，在2004年，深圳根据深化国有企业和国有资产管理体制改革中存在的问题，依据国务院《企业国有资产监督管理条例》，对国有资产管理体制进行了调整，撤销了三家资产管理公司，由国资委对市属国有企业直接行使出资人的权力。将原有的国资委（国资办）——资产经营公司——国有企业三个层次的国有资产监管体系，调整为：

国资委

↓

独资和控股国有企业

两个层次。在国资委的层次实现了政资分开、政企分开，由国资委作为出资人，对市属国有企业行使出资人的权力，实现了管人、管事、管资产相结合。深圳国有资产管理体制调整十多年来的实践证明，两个层次的国有资产管理体制优于过去三个层次的国有资产管理体制。

深圳市国有资产管理体制改革的实践，对当前全国国有资产管理体制改革在理论和实践上应当说是具有启发和重要的借鉴意义的。

从理论上讲，把国有资本的出资人分解为国资委和投资经营公司两级，在理论上有重要缺陷，出资人权力的实现过程和形式是可以层层通过委托代理关系来行使的，但委托代理关系并不是并列的两级出资人关系，出资人的终极权力的来源只能是一个。试图通过“科学界定国有资本所有权和经营权的边界”，来划清国资委和投资经营公司两个层次之间的出资人权力，也是难以自圆其说，因为资本经营权本身就是资本所有权的重要内容，所有权和经营权不是并列两种权力，它是一种授予、委托的关系，对经营权的授权多大，完全是出资人的权力，并且出资人可以根据不同企业、不同时期的需要，随时调整的，很难去科学界定两者的边界。

从深圳三个层次国有资产管理体制实践来看，两级出资人在权力、责任、管理等划分方面也存在很多实际问题，严重影响了国有企业改革、调整、重组和发展。比如，在国有资产保值增值、防止国有资产流失的责任方面，往往在国资委和资本经营公司两层出资人之间难以划清。在对国有独资、控股企业行使管人、管事、管资产这些出资人权力过程中，国资委和投资公司之间长期处于争执、矛盾之中。在国有资产重组兼并方面，一旦超出资产经营公司的范围，资产经营公司认为国资委干预了它的出资人权力，国资委的工作就很难推动。在国有企业改制、调整、退出过程中，资产经营公司往往从本身既得的利益出发，不愿意推动自己经营的范围内的国有企业的退出，从而成为国有资本兼并重组的障碍。两个层次的出资人的体制下，对国有独资控股企业来讲，往往形成“婆婆加老板”的格局，增加了管理层次，降低了效率。

根据深圳的实践，我认为，实现国有资产管理从管资产向管资本的转变的关键，不在于组建多少个资本投资经营公司，也不在于改革国有资本授权经营体制本身，而取决于能够在以下三个方面进行根本性的改革：

❶把国有企业真正推向市场。管资本涉及的是资本运作、资本布局、资本增值、资本安全等，不涉及管理具体的企业的人、财、物，哪个企业赚钱投资哪个企业，因此实现管资本的前提是把企业推向市场，所投资企业的人、财、物、资产的经营管理都要按市场规律办事，实行市场化运作。在没有把企业完全推向市场的情况下，无论出台多少管理体制，成立多少投资经营公司，都不可能实现从管资产向管资本的跨越、转变。

❷实行彻底的政资分开、政企分开。政资分开、政企分开是多年来中央关于国有企业和国有资产管理体制改革的重要指导思想，多年来虽然在这方面取得了重要进展，但并没有达到预想的目标。目前一些政府部门，比如财政部门对金融企业还直接行使出资人权力，宣传部门对文化类企业还直接行使出资人权利，即使纳入国有资产管产体系的国有企业，政资、政企关系仍藕断丝连。在这种情况下，成立几个资本投资经营公司，国有资产监管部门就能实现从管资产向管资本的转变吗？

❸在前述两项改革取得大体成功后，借鉴新加坡淡马锡的模式，把现有的各级国资委调整功能，改变现有国资委作为政府的特设机构性质，国资委人员改变公务员身份，将国资委直接转为资本投资经营公司，即中国的“淡马锡”，不必再重组一批新的国有资本投资经营公司。国资委转为中国的“淡马锡”后，对所投资管理的企业，包括产业集团和综合性投资 公司、基金公司等直接行使出资人的权力，从市场上选择合格人士委派到投资企业担任董事，国资委主要进行资本的运作，所投企业的人、财、物、资产管理按市场规律运作。对现有极个别所谓纯公益性或关系国家安全的企业，剥离出国资委，改为政府的法定机构，按照既不同于政府部门，又不同于纯营利性企业，大体相当政府事业单位的方式进行管理。

国资委转型后，新的国资委领导人可以由政府直接任命，各级财政部门作为国有企业、国有资产的最终出资人，只享受国有资产增值分红的权利，每年按一定比例收缴国有资本收益，完全不干预新的国资委的经营和运作。