南方周末：土地改革，酝酿着重大突破
2013年11月，十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力的现代化目标，画出了全面深 化改革的总路线图。2014年，中央全面深化改革领导小组成立。随后，上百项专项改革方案通过，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出 台。能否把改革纳入依宪治国的法治轨道，本身即是走向法治的一个重大检验。一些改革试点在启动，有的改革，涉及现有利益格局的重大调整。
改革话语的有效性，依赖于改革本身的力度和真诚度，依赖于民间参与的广度与深度。深圳创新发展研究院由广东省的改革老将张思平先生领衔，本组文章，选自该院最新的《中国改革报告》。
建议设立社会综合改革试验区
社会领域改革是全面深化改革的重要内容，对于全面实现小康社会和实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义，对我国未来经济发展和政治文明建设具有深刻影响。但同时，社会改革又涉及面极广，极为复杂，世界各主要发达国家先后经历了30年到100年不等的社会改革与社会调整期，才逐渐建立了较为完善的社会福利体系和社会治理体系。
中国地域辽阔，人口众多，各地的经济社会情况千差万别，因此，全面的社会改革，需要把顶层设计与地方、基层创新结合起来，在中央确定的大的改革原则指导下，选择若干个区域进行全面的社会改革试验，非常必要。
我们建议，在经济较为发达的地区，如江、浙、沪、粤、闽等地区分别建立社会综合改革试验区，主要在财税分配体制、社会保障、户籍管理体制、社会组织发展、基层民主建设、公共安全体系建设、司法体制改革、公共参与导向的行政体制改革等方面，进行综合性改革实验。为全面推动全国社会改革进行探索，创造经验，提供示范，带动全国。
社会改革综合试验区的建立，正如当年的市场改革建立经济特区一样，不仅是一个需要勇气和智慧的战略选择，而且也是进一步推进社会改革的务实性举措。积极的社会改革将极大地提升社会自我运行的能力，能极大地促进社会活力的释放，激发和释放巨大经济潜力，刺激经济继续发展。积极的社会改革更会带来巨大民意支持，提高政府的公信力，增强执政基础。因此，积极稳妥地推进社会改革综合试验区的建立和运行，将会与市场改革一样，给中国未来社会发展带来深远的影响。
社会改革综合试验区的建立，既需要在宏观制度层面进行调整与整合，又需要从微观社区层面让改革真正落实、落地。我们认为，以基层社区治理改革为抓手，推动社会改革，是实现综合性社会改革的关键一招。
首先，基层社区与民众生活直接相关，社区建设总体上仍有很大改善提高空间，基层社区治理改革能够让民众对改革有更强的获得感。
其次，统筹城乡社区一体化发展与治理，不仅是当前缩小城乡差距的有力改革举措，更是破解综合性社会改革的重点。
最后，改进基层社区的治理模式，促进社区公共参与，完善基层社区建设的决策机制和政策过程，能够有效促进公共政策和政府治理的体制机制变革，能够有效整合碎片化的社会治理格局，让社会治理改革落到实处。
社会改革试验区的建立，可以借鉴1980年代建立经济特区的经验，把改革的顶层设计与地方的基层创新结合起来，激发社会活力。
近两年，中央出台了一系列关于社会改革和社会治理创新的意见和方案，虽然这些改革有些进展，但总体来讲，还没有取得全面突破和落实，社会改革和创新更应该注意地方和基层的积极性，激发地方的活力。为此，要给地方和基层改革以试验权和创新的更大空间，大胆改革束缚社会自我有效运行的体制性、机制性障碍。
法治：司法去行政化是关键
这 一轮司法改革规模宏大，相关部门大力推进，在司法综合改革、法院改革、检察改革、公安及司法行政改革等方面都取得了积极进展，但在司法的去地方化、去行政 化等关键问题上还存在很多困难。其根本原因在于，改革过程中，司法审判和检察业务的独立性这一关键还要想法解决，否则司法体制改革不易有更大的突破。
长 期以来，司法的地方化、行政化痼疾难改，一些地方和部门的干部或是出于个人腐败，或是受部门或地方利益的影响，或是为了秩序需要等，对司法案件的处理进行 多种形式的干预。对此，多年来，中央三令五申，强调各级地方政府和部门不得干预、阻碍司法案件的处理，保持司法审判和检察工作的独立性。
但 是由于种种原因，对司法领域的腐败，社会还是反映强烈。在新一轮司法改革中，中央明确了司法去地方化、去行政化的改革思路，并出台《领导干部干预司法活 动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等一系列文件，防止领导干部干预司法，确保司法机关依法、独立、公正行使职权，从这个意义上讲，司法机 关、司法审判和检察业务的独立性是进一步深化司法改革的主线。
从一定意义上讲，保障司法的独立性是实现法治中国理想途径的底线，是深化中国司法改革必须直面的关键问题。
保障司法独立性的内涵
中央三令五申所强调的司法的独立性，有以下三个基本特征和内涵：
一 是要求个人或组织不得干预司法。司法的独立性包括职能独立、组织机构的独立和法官独立。司法职能应由独立的专门机关行使。职能独立是权能分离的结果和权力 制衡的要求。组织机构上，法院和检察院应在制度上独立于行政机关等，从而为司法权的行使提供组织保障；同时法院内部应为法官独立行使职权提供保障和排除干 扰。
二是司法的独立性是司法有效运作的必要条件，实现司法公正的前提和保障。司法裁 判要求中立的法官在听取双方陈述的基础上，独立作出判断，而不得受制于任何组织或个人的干预。倘若司法受到干预，未参与审理者可随意对司法的过程和结果施 加影响，司法公正自然无从谈起。即使裁判结果公正，也无法获得民众的信任。倘若受到干预，以中立性、公正性作为程序正义基本法则的司法，功能必将失效。
三是司法的独立性是国际通行的法治准则。1998年10月中国签署的《公民权利和政治权利国际公约》第14条也规定了这一准则。
司法独立是相对的
从国际上来看，尽管司法独立是国际上公认的原则，但在各国实践中，司法独立只有程度的不同，而没有绝对的独立或不独立。
我国宪法规定的审判独立也旨在强调司法裁判的独立性，独立性越强，司法的公正度越高。从另一角度讲，即使司法独立程度极高的美国，联邦最高法院大法官仍不可避免存在“党派性”，只要翻看美国反托拉斯领域的司法裁判史，就能找到明显的例证。
但是，我们的司法改革，应当追求更高的独立性，这是没问题的。
落实法治中国的理念
在中国，1954年宪法宣示了司法独立的原则。“文革”期间，公检法受到毁灭性的破坏。改革开放后，1982年宪法确立了审判和检察独立原则。
一 定程度上，司法的独立性主要是法律技术问题和程序规则问题。从法律技术层面来说，司法是关于纠纷解决的程序规则。在一个缺乏共识的时代，关于程序规则的共 识相对容易达成。为了保障司法公正，司法程序应基于中立性、独立性等程序正义的规则来设计。作为现代法治的基本准则，保障司法的独立性已成为世界各国的共 识，也是中国社会各界的共识。多年来，绝大多数法律人一直在呼吁推动以保障司法的独立性为核心的司法体制改革。作为司法制度的消费者，民众更是强烈呼唤司 法的独立性与司法公正。
各级领导干部其实也没必要干预个案，因为管得太细，容易只见树木不见森林，容易被卷入而导致成为一方“当事人”，干预个案将带来责任，制造腐败，倘若干预错误，将损害治理的权威。
我 国绝大多数法官是中共党员，执政党对司法的思想领导，主要体现为督促党员法官树立公平审判、严格执法、廉洁自律的职业品德，对违纪者进行党纪惩处；对司法 的组织领导，以“推荐重要干部”的方式实现，可以向未来的司法官遴选委员会推荐法院院长、检察院检察长等高级司法官人选。
土地改革：酝酿着巨大突破
2015年，农村改革出现突破口
2015年，中央进一步明确了未来中国农村改革的方向，相继出台了一系列对农村改革具有重大制度性改革创新的举措，中国农村改革和农业现代化酝酿着重大突破。
2015年农村改革的重大创新有几个方面：
允许探索土地承包权有偿出让和宅基地的自愿有偿退出机制。这一重大改革突破，将给农村更多自主权，市场化改革有望深入推进。通过完善土地所有权、承包权、经营权分置的办法，推动农村产权改革，对实现农业现代化和农民真正富起来有重大意义，能活跃农村私营经济。
通 过建立示范性农民合作社，允许大胆探索和推进农村经营组织的改革，使农民可以分享产业链收益。2015年中央文件明确提出建立“示范性农民合作社”，不再 追求建立主要从事农业生产合作社的数量，着重改革合作社的结构，提高合作社的质量，把原来仅仅从事农村生产领域的合作社，调整成为从农业服务、加工、流通 等一系列产业链中分享利益的示范社，这一重要农村改革政策的调整，将有利于借鉴发达国家农业现代化的经验。如能成功，将为我国实现农业现代化提供制度和体 制机制保障。
调整户口迁移政策。2015年提出了一系列具体实施方案和意见，比如统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度等等。
有关改革意见中，明确要求农村治理机制改革要以村民自治为基础，适应人口流动的新形势，在公共领域允许外来人口参与协商、扩大民主。允许探索“社企分开”。
土地改革还有巨大红利
农 村土地制度改革是我国当下的重大现实问题，实现土地制度改革的突破，可以极大地释放改革红利，支撑中国经济未来几十年持续稳定增长。十八届三中全会后，中 央陆续出台了深化农村改革的文件，对农村改革尤其是农村土地改革高度重视并作了部署。由于农村土地制度改革涉及面广，影响深远，农村土地制度改革还未能全 面展开。
土地制度改革的主要目标，一是在微观方面进行土地产权的改革，奠定土地市场 运行的微观基础。二是改革政府土地管理体制，解决土地资源配置中的“市场失灵”问题，提高土地资源管理效率，实现这些改革目标，特别是土地产权的改革，必 须更新观念，解放思想，用开拓性思维打破目前农村土地改革的瓶颈。
现行农村集体产权制度主要有两种形态，一是大部分农区实行的农户土地承包制，二是少数发达地区农村实行的股份社制度。对于这两类制度形态，要制定不同的改革方案。此外，我国农村宅基地管理制度弊端明显，积累了大量遗留问题，也必须强力推进改革。
土 地产权制度改革的方案设计，一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率；二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时，对不合时宜 的法规作出修订；三是要确保改革方案的系统连贯性，尽可能不给“走回头路”留下空间；四是要坚持公开、公正，让民众在改革中得到好处。
具体说来，有以下几点建议：
1.以法律手段确保农区土地承包权永远不变。
修 订“农村土地承包法”及其他法规的相关条款。新的条款应规定，农村耕地应承包到户，并永远不变。确立承包权永久不变的土地分配应具有公正性。2008年中 共十七届三中全会决议确定了土地承包权永久不变的改革意见，尚未在全国普遍落实到位，修法工作也未完成。“永久”与“永远”一字之差，给产权主体的信心不 同，后者更能表达改革精神。
当前国家有关方面农村土地产权改革的思路是“坚持集体所 有权，稳定农户承包权，放活多种经营权”，但如果没有细致的法律保障，很可能出现所有权过强，承包权不稳的局面。因此，今后的改革要通过立法，强化土地的 承包权，健全土地使用权的保障性规定，不给集体组织负责人或地方政府官员干预土地承包权的空间，防止村干部或乡村宗法势力侵犯普通农民利益，破坏土地公正 分配。
2.未实行土地承包制地区的股份合作公司（社），实行“政企分开”“社企分开”。
在 一些未实行土地承包制而以土地入股成立农村股份公司的部分地区，可借鉴深圳等东部比较发达的地区的经验，实行“政企分开”“社企分开”体制，完善股份社的 治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离，股份社由股东选举出的机构管理经营，村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社 区的经营性资产。
公正设置股份社股权，合理量化股权，并使股权相对固化。完善股份社的收益分配机制。探索股份社的非农产业照章纳税，股份社不再向村集体划拨公益金的办法。合理分解村庄的公共开支，应由政府负担的开支由政府负担，实现公共财政全覆盖。
3.探索农村产权流转市场，促进农村产权合理、合法、有序流动。
对于未实行农户土地承包制的农村，在改善公司治理结构及股权量化固化的基础上，安排试点地区，探索建立农户股权交易市场，使农户股权具有可交易性，股份社具有开放性，更大程度上保障农户的财产权。
在 经济发达地区安排试点，探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后，与村集体经济组织脱离关系，不再成为村集体经济组织成员，但仍然是社区 成员，并享有平等获取公共服务的权利。按照市场化原则确立土地流转办法，政府机构不得直接插手土地流转交易，不得强制土地转让，不得干预交易价格，不得做 交易中介。
4.通过建立“农业保护区”制度，实现农村宅基地管理制度改革的突破。
国 家建立“农业保护区制度”，将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区，以改进替代目前实行的基本农田保护制度，以更有效地保护耕地，放活非耕地管理权 限，促进土地要素的市场化。由国土资源部制定并实施农业保护区制度，并考虑通过立法程序将其转变为国家法规。通过改革国家土地规划管理体制，为农村宅基地 管理改革顺利推进创造条件。
农业保护区以及其他国家法定保护土地区域之外的土地，由 省级以下的人民政府在国家主体功能区建设规划约束下，制定地方性土地规划管理方案。这类区域的农村建设用地统一纳入地方政府土地规划管理体系，实行同地同 权。这类区域的村庄用地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市。
在农业保护区内，村庄全部占地不得用于非农产业开发，农民的宅基地可以继承，可以流转给本村居民。停止农村宅基地的福利性无偿划拨，用多种办法解决历史遗留问题。
