21世纪报张思平专访
张思平：深圳的实践对全国深化国企改革的启示
王 帆 深圳报道
在全国《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）及系列配套措施下，国企改革的方向基本获得了确认和共识，2016年也被视作改革落实年，但改革仍然面临着具体路径选择的问题。
21世纪经济报道记者专访了张思平。他曾任广东省经济体制改革委员会主任、深圳市副市长、市委常委，是深圳国有企业改革以及事业单位分类改革的主要主导者和推动者。退休后，他创办了创新发展研究院这一社会智库，仍在致力于建言深圳乃至全国的改革创新。
2015年，研究院向深圳市政府送交《对深圳改革开放重大战略问题的建议》（被称作“万言书”），其中提到，深圳国企改革的下一步，应学习借鉴新加坡淡马锡公司的经验，把国资委和投资控股公司改造成以资本运作为主的资本运营公司，使国资委加快由“管企业”向“管资本”转变。
谈及这一轮国企改革，张思平的“深圳经验”方法论始终贯穿其中。他指出，在很多方面，深圳的实践能够对全局产生价值思考。同时他认为，在某些已经经过了充分探索的领域，国企改革的步子应该迈得再大一些。
供给侧改革的成败关键是国企改革
《21世纪》：在供给侧的主导下，您怎么看待当前国企改革的形势？
张思平：中央把供给侧改革作为“十三五”经济体制改革的关键，我认为这非常正确。其中，国企改革能否取得突破是我国供给侧改革成败与否的关键。
我们国家存在重大的经济结构失调问题，产业结构、经济增长方式没有转变，出现大量产能过剩和产品积压，国有企业的问题尤其严重。这些年国企大量渗透、扩张到竞争激烈的产能过剩的行业，而又没有相应的机制去顺应市场的变化，及时地调整、转型、退出。库存积压了，产能过剩了，企业还在靠政府支持、银行贷款勉强生存，也就是我们讲的“僵尸企业”，这正表明了国企布局调整不到位，并且没有形成能进能出的优胜劣汰的退出机制。
所以，如果能真正从体制机制上对国有企业动手术，供给侧改革才可能取得成功，才能在新的基础上实现国民经济的协调、健康、有序地发展。如果仅仅还是采取行政手段、政府优惠政策来扶持国有企业，使产能过剩的产业达到暂时的供需平衡，有可能使国企暂时克服了部分困难，但仍然隐藏着极大的隐患，未来若干年可能还要再来一次供给侧改革。
《21世纪》：在结构调整的形势下，国企改革的目标应该侧重什么？
张思平：近期国家有关方面提出的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，可能更侧重于把国企做强做大，我认为这是值得讨论的。
从国有企业几十年改革和发展的实践来看，试图立足于单个国有企业，把国有企业做强做大的主张过于理想化，在理论上不符合国有企业发展和市场经济规律，在实践上也是做不到的。
首先，国有资产的性质决定了国有企业经营管理需要层层委托代理，层层监管。这种所有制性质决定了国有企业在做出重大决策时，不可能像民营企业或其他所有制企业那样，民营企业决策主体单一、决策程序简化，在变化迅速、竞争激烈的市场经济中，具有敏锐捕捉商机、决策快、效率高的特点，能适应竞争性领域市场变化迅速的要求。而国有企业必须设立繁多的程序和规定，使国有企业的经营要经过各种审批程序，要受到各项规章制度的约束规范，大大降低了国有企业的效率，丧失了很多良好商机，在与民营经济竞争中处于劣势地位。
其次，由于国有企业的性质决定在企业内部动力机制方面不可能和其他所有制的企业相比。民营企业产权清晰、权责明确，企业家具有追求和创造财产和资本增值的巨大动力源泉。而国有企业领导人虽然也是探索建立动力机制，但实践中根本无法与民营企业家相比，在现有体制上，一个国有企业每年赚一百个亿和赚十个亿，对经营者来说得到的报酬基本上都是一样的，这使经营者丧失了推动企业发展和资本增值的根本动力。
再次，民营企业是在中国改革开放市场大潮中逐步发展起来的，天然就有与市场接轨的灵活的内部经营机制，员工能进能出，管理者能上能下，工资能高能低。而国有企业要承担很多的政治责任和社会责任。虽然这些年进行了劳动、用工、分配三项制度的改革，但要全面与市场接轨，恐怕是难以做到的。
以上这些国有企业的基本特征，就决定了在竞争性强的领域和行业，国有企业真正能做强做大做优的是极少数的，绝大多数国有企业在激烈的市场竞争情况下能生存下来就已经很不错了，谈不上做强做大。
2003年之后，深圳进行了大规模的布局调整，大量劣势国企从竞争性领域退出，通过员工持股、改制，变成了混合所有制经济，剩下的国有资本主要集中在城市基础设施和公共服务的领域，保障城市的安全运营，为市民提供更好的公共服务。
从深圳的改革实践来看，我觉得国有企业改革的目标应该是提高企业的活力、影响力和控制力。当然在重要的或者少数关键性领域，可以做强做大少数国有企业。现在的国企布局调整，虽然说有进有退，但主要矛盾应是调整、退出，以适应我们供给侧改革的需要。
《21世纪》：在调整、退出过程中，尤其是产能过剩行业，所涉及的职工安置问题如何解决？
张思平：2003年前后深圳国企改革的布局调整，涉及十多万国企员工的安置，其中三分之二留在了企业中，通过改制实施员工持股，把劳动者变成了企业的所有者，形成命运共同体，既解决了员工下岗的安置问题，又解决了企业发展的机制和动力问题。
这是深圳的一个基本经验，当然，各地的情况会有所不同。我觉得中央这次还是下了决心进行结构改革，也考虑到了社会的稳定。中央财政将拿出1000亿元资金来解决员工的基本保障，我认为是对的，宁肯保员工也不要保企业。
国企改革应实现淡马锡式跨越
《21世纪》：去年创新发展研究院的“改革万言书”中提出深圳下一步国企改革的方向是由管资产转向管资本，这种转变的核心是什么？结合深圳的经验，您倡导什么样的路径？
张思平：核心在于把国企真正推向市场，实现政企分开、政资分开。
深圳曾率先进行了国有资产管理的体制改革，当时成立了国资委（国资办），组建了三家资产管理公司，由这三家公司运营管理下面的六十家国有企业，形成了三个层次的国有资产管理体制。
但这个资产管理体制的探索并不是太理想。当时提出通过授权经营，把企业的经营权和所有权分离，但所有权本身就包括了资本的经营，怎么可能分离呢？同时，在实际运作中国资委和资产管理公司两级出资人有很多问题无法协调，造成体制上的相互扯皮，资产管理公司的权力也受到了限制。
2003到2004年间，深圳对国有资产管理体制又进行了调整，撤销了三家资产管理公司，由国资委直接行使出资人的权力。
为什么深圳三个层次的国有资产管理体制没有成功呢？有两个方面的原因：
第一，没有把企业推向市场。国资委和资产管理公司应仅仅作为出资人或投资者，不再管理企业的资产、人和具体经营事务。哪个企业赚钱，就投资哪个企业；反之则退出。实现布局不断调整，投资组合不断变化，以企业的盈利和发展为最终目标。
第二，没有彻底实现政企分离。在当时的深圳国有资产管理体制运营过程中，实际上政府还是通过行政手段在参与、影响企业的经营发展。
《21世纪》：所以您主张直接改革国资委的角色？
张思平：国资委自2004年成立时，从国家层面来看，消除了此前“九龙治水”的格局，促进了国有企业的改革和发展，但时间长了又带来另外的问题——管得过死，现在的国资委在某种程度上已经不是“国有资产管理委员会”，更不是“国有资本管理委员会”，而是“国有企业管理委员会”。
深圳在前些年探索国有资产管理体制改革的时候已经提出了方案，就是把国资委的角色转型为淡马锡。国有企业按照市场规则和其他所有制企业平等竞争，国资委只考虑资本的布局、安全、回报，这样才能真正实现向管资本的转移。
从深圳的情况来看，国资委向淡马锡转型的改革阻力应该已经并不太大，可先实行两块牌子一套人马，也可以把国资委直接改为资产管理公司，人员待遇市场化。特别是年轻人，还是乐于接受的。
《21世纪》：《指导意见》中提到“健全公司法人治理结构，重点是推进董事会建设”，推进董事会制度建设的关键是什么？
张思平：中央文件提出要健全法人治理结构，包括解决一些董事会形同虚设等问题。我认为核心要解决的是企业经理人的市场化。
现在国企很多要素已经市场化了，从产品的采购、推销，到一般员工的招聘，唯独最重要的要素——企业经理人的选拔没有市场化，没有放权给董事会，而是由有关部门用行政的手段去选择，这样就造成了经理人跟董事长的矛盾、经营班子跟董事会的矛盾，从而引起内部决策体系的矛盾，这是法人治理结构不完善的根本原因。
深圳在这方面也做了很多探索。不仅实现了产权主体多元化，而且做到了董事会中外部董事占半数以上，经营班子中副职人员由董事会直接聘任，国资委和有关部门只管董事长和总经理两个人。如果再改革，应当把选拔总经理的权力也下放给董事会。
国有资产集中监管势在必行
《21世纪》：指导意见提到以管资本为主“推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系”，深圳在这方面有何经验？
张思平：十年前深圳就已经把党政机关、事业单位所办的300多家企业一次性纳入了国有资产监管体系，当时涉及到3万多人，资产大概200亿，前后将近经历了2年，我亲自组织实施了这几百家企业的划转，应该说也得罪了不少人。
但实践证明这个决策是正确的，解决了党政机关把所办企业国有资产流失、小金库腐败等弊病。但在这个过程当中也有一些值得警惕的问题和值得借鉴的经验。
一是改革阻力非常大，要想真正实施必须加强党的领导，由各级党委强有力地推进实施。
二是要防止回潮。防止名义上划给国有资产管理，但实际上又委托给原来的单位去管理。
三是要以退出、调整、重组为主进行整合，不能使这些企业纳入到国有资产监管体系后沉淀下来。
四是注意员工队伍的稳定。党政机关所办的企业非常复杂，有的靠着政府部门特殊的政策和庇护来生存，划过来后没有竞争力，企业养老保险待遇跟事业单位又有差异，会带来非常大的问题。在一定时期内，要对这些企业给予支持和资助，采取托底的办法保证员工队伍的稳定。
地方国企改革不应“照葫芦画瓢”
《21世纪》：您对地方国企改革有什么建议？
张思平：地方的改革要允许地方有自主权和相对独立性，而不是完全按照央企改革，用行政的手段照葫芦画瓢。
比如，不一定要求地方的国有企业都要搞公益类和商业类的划分；不一定要成立资产经营公司；改革目标更不要提做强做大，甚至不用提控制力、影响力，保障一个地区的正常运作，提高活力就足够了。
根据国家有关法律法规和政资分开的原则，我国的国有资产按投资关系，由国务院和地方政府分别行使出资人权利，地方政府作为地方国有企业的出资人，对地方国企的改革应有主导权，国务院有关部门和地方政府在国有资产管理上只是指导的关系，不能将指导关系变成上下级的行政领导关系，否则有可能回到了计划经济下国家和企业的关系了。
比如深圳的国企改革已经推进了多年，形成了一套适应深圳地区情况的国有资产监管、国企发展等体制机制，应该允许和鼓励深圳继续大胆探索，而不应要求深圳按照现在央企改革的做法，对过去正确的改革再进行调整折腾了。
