杨光斌：“国家治理现代化”的研究基础与官方表述
4月15日，深圳创新发展研究院和中国人民大学国家发展与战略研究院15日共同发布《2014中国创新报告》。以下内容摘自分报告二：
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2013年中共十八届三中全会提出的“国家治理现代化”成为中国2014年最热门的一个政治词汇，因此2014年又被称为“国家治理现代化元年”。这一思想是国家与社会相互传递正能量的结果。在此概念出笼之前，学术界就国家治理、政府治理和社会治理已经有大量的基础性研究，其中既有强调以社会权利为中心的社会中心主义的社会治理，也有强调以国家权力为中心的国家中心主义的国家治理。在此基础上，官方凝练出“国家治理体系与治理能力的现代化”。此后，习近平在一系列场合的讲话，或专门阐发了国家治理现代化思想，或直接涉及国家治理现代化。归纳起来，习近平的论述包括，国家治理现代化首先是一种治理模式即中国模式，认为中国模式是可以与西方模式媲美的政治制度；其次，国家治理现代化的核心不但是过去反复强调的体制性或制度层面的东西，更重要的是国家治理能力问题，而且任何制度都面临国家治理能力的挑战，国家之间不但要比制度体系，更要比治理能力；再次，在历史观上，国家治理现代化与自己的历史文化一脉相承，因此一个国家的现代化只能在自己的条件下展开，这些论述包含了“中国文明基体论”思想。作为一种“新概念新范畴新表述”，国家治理现代化有助于改变人们关于“好政治”的思维方式，是一种引领“中国创新”中的观念和思想。
一、序言
改革开放以来，大概没有哪一个官方概念像“国家治理现代化”一样能引起学术界如此强烈的呼应。回想当年，“新权威主义”大讨论更多是1980年代“政治热”背景下的一种民间自发的对中国战略走向的一种热望，而不是受到官方正式鼓励的概念。“国家治理现代化”一经十八届三中全会关于全面深化改革的决定提出，就引发中国思想界强烈回应和认同，学术界和实业界为此而举办的研讨会数不胜数，媒体报道更是铺天盖地。
百度一下“国家治理”，其频次居然和“民主”一样高——都是1亿次，要知道“民主”一直是中国官方文件、学术研究和媒体报道中出现率最高的词汇。“国家治理现代化”的提出不到一年的时间，出现的频次是13，900，000。这且不论，还是让我们回到更严肃的学术资源库所提供的数据。
图1：报纸关注热点趋势——国家治理现代化
图2：图书学术出版趋势——国家治理现代化
研究机构：最值得关注的是，围绕国家治理现代化这个主题，竟然在很短的时间内出现了若干家专门研究机构，分别是：北京大学、复旦大学、吉林大学、中山大学成立了国家治理协同创新中心；清华大学国家治理研究院；中国人民大学国家治理研究院；中山大学国家治理研究院；华中科技大学国家治理研究院。也就是说，中国最顶尖的大学都建立了专门的国家治理研究机构。所有顶尖高校围绕同一个主题不约而同地建立相应的研究机构，这在中国历史上大概还是头一次。学术刊物：目前看到的有中央编译局主办的《中国治理评论》、人民日报下属的人民论坛杂志社主办的《国家治理周刊》，即将出版的有中国人民大学国家治理研究院主办的带有刊号的双月刊《国家治理研究》以及北京大学国家治理协同创新中心主办的一年两期的辑刊《国家治理现代化研究》。
可以预见，国家治理现代化研究将成为人文社会科学最具跨学科的一个最热门的研究话题和领域，在未来5年左右的时间会有大批更深度的研究成果涌现。
中国的“新动向”自然会传递到国际社会。美国的《外交政策》杂志开始讨论中国的“国家治理现代化”概念，现任世界银行副行长也专门到北京找中国专家咨询以更好地理解这个概念，诺贝尔经济学奖获得者斯提格利茨（Joseph E. Stiglitz）则专门向中国学者询问国家治理现代化与中国改革的关系。
官方的命题引发了民间如此积极的回应，应该看着是国家与社会之间的良性互动，而这正是一个国家前行的最宝贵资源，是一个国家蓬勃向上的标志。如果民间对国家的倡议持冷漠态度，而国家对民间的声音置若罔闻，甚至相互之间传递负能量，这样的国家大概是在衰落之路上。
那么，在中国思想界引发热烈回响、又触动了国外精英心弦的“国家治理现代化”是怎么来的？或者说思想界有着怎么样的研究基础（坊间的说法）、而官方所说的新概念到底意味着什么（官方的说法）？
二、学术界关于国家治理的研究
中国人习惯上所讲的“国家治理”，也就是世界上都讲的“治理国家”，这是古今中外都面临的一个共同性大难题，即如何让一个国家还过得去、控制得住、或者实现良序，为此古今中外都有丰富的治理国家或治国理政的思想。西方一开始就有正宗的政体论即亚里士多德的《政治学》，而中国春秋战国时期的诸子百家几乎都是关于“致治”的思想。也正是在这个语境下，在讲到中国的国家治理时，美国著名的中国问题专家李侃如（K.Lieberthal）写了一本著名的《治理中国》（Governing China），讲的是中国共产党如何治理国家。但是，由于世界的观念纷争，共同的治国难题或者说共同的研究议程，却演变成不同思想体系下的话语权之争，而话语权是以学术研究的形式出现的。
学术研究往往是政治思想的基础性资源，尤其是在近20年的时间里，成为官方意识形态或政策指南的政治思想首先离不开学术界的前瞻性研究、批评。也就是说，决策层越来越多地从学术研究中汲取思想养分，有的直接转化为治国理政的大政方针、甚至转化为时代性的思想，比如“三个代表”重要思想就是中国政治学的最直接的贡献。同样，国家治理现代化不是从天上掉下来的，也是基于大量前期的学术资源。当明确提出“国家治理现代化”的时候，中国已经储备了相当丰厚的学术资源，关于国家治理、政府治理和社会治理的研究在过去几十年里多达三十几万（见下图），当然这并不是否定领导人的理论创造性作用。
图4：学术界关于治理研究的状况（1984~2014）
在数量庞大的学术资源中，按照思想脉络的路径，大致可以分为以社会为中心的社会治理研究和以国家为中心的国家治理与政府治理研究。
1．社会中心主义的治理理论
中国虽然有极为丰富的治国之道，但近年来流行起来的“治理”理论则与中国传统的自上而下的治国理政思想具有完全的不同的出发点，是以社会为中心的，是自下而上的治理国家理论。
虽如此，首先需要指出的是，社会中心主义脉络下的治理理论却是转型中国所急需的、进而也对发展和丰富中国传统思想的一个重要贡献。要知道，中国是社会主义社会，哪怕处于“社会主义初级阶段”，社会权利也是社会主义的应有之义，而中国的社会权利的实现程度还只是处于“初级阶段”，因此当然需要借鉴旨在推进社会权利的理论。全球化并不只是停留在技术和经济层面，还包括多元性思想的对话与共融，这既是一种事实，也是国家治理离不开的原则。
西方的研究。社会中心主义的“治理”是怎么来的？且不说中国的治国理政思想资源，就是在西方，早在16世纪就有一本Governance in England（《英格兰的治理》），其中的治理即governance被解释为“to rule over by right of the authority”，是“统治者的统治权”，和我们常说的“统治”没有区别。但是，世界银行的经济学家们认为自己发明了“治理”理论。
1989年世界银行报告《南撤哈拉非洲:从危机走向可持续增长》中首次出现了“治理危机”（crisis in governance）一词。报告选取了圭亚那、加纳、利比里亚、尼日利亚、圣多美、津巴布韦等国家进行分析，作为晚近独立的后发国家，这些撒哈拉以南的非洲国家有着相似的特点和目标：国家兼任了经济建设中的计划制定者、规则制定者、实施者和监督者，但是撒哈拉以南的非洲在1980年代出现十年的经济衰退，从中等收入国家倒退成为低收入国家。报告认为，根本原因在于，政府质量恶化，忽视了扶持民间组织（grass root development）发展。这种自上而下的统治方法难以激发对发展大有裨益的社会能量，公共管理和制度框架建设方面的缺陷也无法为经济发展提供良好的环境支持。报告提出，过去十年非洲的经济社会危机根源在于公共机构（public institutions）的失败，私营企业、市场机制要想良好发展，就离不开有效的公共服务、可靠的司法制度以及对公众负责的行政机关，而这些共同构成了“良好的治理”，即“善治”（good governance）。“在非洲发展问题的冗长陈述之下是治理的危机”、“治理意味着运用政治权力管理国家事务”，若要实现善治，就需要在政府和社会（government and the governed）之间实现良好的平衡。
自此之后，“治理”一词便被社会科学界大量使用。1992年世界银行的年度报告标题就是“治理与发展”，其中进一步发展了这一观点：“善治”是健全的经济政策所不可或缺的部分。报告提供了“善治”的四个方面：即公共管理（public sector management），问责制（accountability）,有利于发展的法律框架（legal framework for development)，信息透明度（information and transparency）。而政府的作用只限于提供规则和对市场失灵适当的干预。
除了世行的治理标准，联合国开发署（UN⁃DP）、经合组织（OECD）等也都较早地建构国家治理评估指标，一些大学、研究机构也先后建构了治理评估体系。据世界银行统计，目前经常使用的治理评估指标体系有140种左右。
就这样，“治理热”出现了。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》当中将治理定义为一系列活动里的管理机制，与统治不同，治理的主体未必是政府，也无须依靠强制力量克服挑战而使别人服从。与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非政府、非正式的机制。他认为治理反映了“政府并非完全垄断一切合法权利”的一种观念，指的是任何社会系统都应承担而政府却没有管起来的那些职能，因此，治理是有效政府管理的基础，是有效管理的补充。
除了学者们对治理的界定之外，联合国成立的全球治理委员会对治理的定义颇具有代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，将治理定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。
综合各方的论述，可以归纳出典型的治理具备以下特征：
首先，治理的主体未必是政府，治理虽然需要权威，但这一权威既可以是公共机构，也可以来自私人机构，或来自二者的合作。其次，治理强调国家与社会的合作，私人领域和公共领域之间的界限趋于模糊，国家与社会并非是二元对立的关系，而是相互依存。第三，治理是一个上下互动的权力运作过程，与统治的自上而下方式不同。最后，治理还意味着管理手段的多样化，而不仅仅依靠国家强制力。
在其自身的内涵及特征基础上，“治理”之前被冠以不同的形容词做以界定，广泛应用于各个领域，比如全球治理、公司治理、社区治理、社会治理、市场治理、国家治理、政府治理等等。这就是为什么关于治理的论文在中国能多达几十万之多。因此，自上个世纪90年代以来，世界上最流行的话语便是“民主”和“治理”，国际社会科学中的政治学、公共管理基本上围绕这两个概念而展开的学术研究。
世界政治事实上是新观念引领下的政治，联合国关于治理观念的倡导无疑值得肯定，毕竟这是一个人民主权的时代。但是，也不能忘记，世界文化毕竟是多元的，世界政治也是多样性的。以保护文化多样性为旗帜的联合国恰恰违反了其宗旨，在治理指标上搞一刀切，推广“one best-way model”（“最佳模式”），努力实现世界的标准化的国家治理模式（one-size-fits-all approach），结果同样的治理形式产生天壤之别的效果，有的在天堂，有的在地狱。正如哈佛大学政府管理学院教授Matt Andrews的研究结论，“善治”意味着因国家而异的差异化实践，没有统一的标准。
中国的研究。已经融入世界的中国学术界也适时地加入了国际社会科学的行列。在1992年世行报告出版之后的几年中，年轻一代的学者便捕捉到了“治理”这一新鲜概念，并结合中国语境和政治体制改革的需求对治理进行界定。1995年，刘军宁先生在系列丛书“共和译丛”中率先为中国读者介绍了治理思想的文章。在这篇早期论文中，第一次提出将英文中的governance翻译成“治道”，并将这一概念与诸如“政治”、“管理”等相关概念区分开来。他认为“治道”与其他概念的关键性区别是前者只涉及权力的应用，而后者包括了权力的获得、组织、制约、更迭及其相应的程序。与传统概念相比，“治道”一词更为优越，因为它更动态、更具体，也因此免受意识形态争论的困扰。在他看来，这个概念可以成为一个非常合适的技术工具，用来阐明世界银行对国家与市场关系的表述。
接着，毛寿龙教授在《西方政府的治道变革》中系统阐述了以去政府化为特征的新公共管理运动下的“治道”的概念。他认为，govern既不是指统治，也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵但不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间，因此可以译为“治理”。他强调，“治道”就是在市场经济条件下如何界定自己的角色，如何运用市场的方法管理公共事务的道理。毛寿龙的研究议题包含了一个更深层次的政治关怀：自20世纪70年代后期以来，行政改革呈现出一种新公共管理(New Public Management)及自由主义原则的全球趋势。以哈耶克为代表的众多活跃的政治和经济学家在自由主义的复兴中扮演了重要的角色。尽管这些学者的论证各有不同，却有一个共同的基本观点，那就是自由的权利是个人和社会发展的最终动力，市场作为一种制度性的安排能够比政府更有效地保护自由的权利。基于上述信念，人类社会的发展不仅要求缩小政府的规模，而且需要根据市场机制来重塑政府及其公共政策。毛寿龙称赞这种思想的政治意义，并认为全球新公共管理运动的兴起正是对他们理论观点可行性的最佳说明。
在上个世纪90年代，中国社会科学界已经基本上熟悉并接受了治理的概念，相关论文已经是批量生产出来。俞可平教授在梳理了多位西方学者对治理的界定之后，改良了治理概念，认为“善治”定义为：使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。综合各家观点，他提出善治的六个基本要素，即：1）合法性，指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2）透明性，指信息的公开性；3）责任性，指的是人们应当对自己的行为负责；4）法治（rule of law），即法律作为公共政治管理的最高准则；5）回应（responsiveness)，基本意义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应；6）有效（effectiveness）,即管理的效率。
中国学术界不仅从事着与国际学术界同步的治理研究，也尝试制定治理标准。在联合国开发计划署和商务部中国国际经济技术交流中心的支持下，中央编译局比较政治与经济研究中心于2008年研制发布了“中国治理评估框架”，包括12个方面的基本内容和指标，即公民参与；人权与公民权；党内民主；法治；合法性；社会公正；社会稳定；政务公开；行政效益；政府责任；公共服务；廉洁。82012年，中央编译局与清华大学合作，在北京联合发布“中国社会治理评价指标体系”，包括1个一级指标即中国社会治理指数，6个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与，以及35项三级指标，其中，三级指标包括29个客观指标和6个主观指标。9
怎么评价中国的以社会中心主义为取向的治理研究？我们认为，中国学术界数以万计的学术论文及其成果，对于衡量国家治理能力现代化，无疑具有重要的学术参考价值。我们应该看到，即使是极力倡导公民权利的中国学者，事实上也有天然的国家主义情愫，即他们内心深处不可能像西方社会中心主义者一样主张去国家化的社会中心主义，他们只是主张应有的社会权利——虽然其研究中并没有把国家或政府的作用放在更显著的位置。因此，除了极端个案，虽然中国的治理理论来自西方的社会中心主义脉络，中国语境下的公共治理研究者和新自由主义者的“三化运动”（即经济市场化（私有化）、政治民主化和治理社会化）则有着根本性质的区别。新自由主义“三化”的所有指向都是废掉政府的武功，结果不但西方国家自己陷于金融危机而难以自拔，更把国家力量本来就很弱的发展中国家推向深渊。要知道，发展中国家基本上经历了长期的殖民统治，这个过程中培育的是社会力量而阉割的是能与殖民统治者较量的统一性的国家力量。也就是说，大多数发展中国家本来就能力不足，或者说想作为也不可能，再对它们搞“三化”，必然是雪上加霜。对此，西方社会科学已经有了大量的有影响力的研究成果。
但是，无论如何，既然是衡量国家的治理，必然需要国家与社会关系的平衡，综合地体现国家与社会关系中的平衡性因素。而以世界银行为代表的治理评价标准是以社会为中心而无视国家，对中国的适用性自然有问题。纠偏的、带有国家中心主义的国家治理理论和国家治理指标必然适时诞生。
2.国家中心主义的治理理论
西方的研究脉络。这个脉络下的治理国家理论就是中国人常说的自上而下的、带有传统思维方式即治国理政的“国家治理”。在思想脉络上，国家治理理论是对社会中心主义批判的产物，开先河者就是我们熟悉的战后最有影响力的社会科学家亨廷顿教授。二战之后，社会科学的主导范式是行为主义，其实也就是以社会为中心的研究，把社会、个人纳入传统社会科学、尤其是政治学的研究范畴。在这一方法论的指导下，伴随着现代化研究的乐观主义方程式即以社会为中心的经济发展就会带来政治民主、政治稳定。但是，经济发展的结果却是多重性的，既有政治稳定，而更多的发展中国家则陷于政治动荡。看到这种普遍性现象，年仅40岁的哈佛大学亨廷顿教授逆流而上，写下了动摇当时主流范式的《变革社会中的政治秩序》，书中的著名思想是：国家之间的差异重要的不是“统治形式”(forms of government，其实也可以翻译为“治理的形式”)，而是统治程度（degree of government，其实也可以翻译为“治理的程度”）,为此他给发展中国家开出的药方是“权威—秩序—发展”。亨廷顿因此被称为新保守主义者，也是战后“新国家主义者”的代表人物。该书在上个世纪八十年代翻译到中国之后，立刻在政界和学术界产生深刻影响，因此才有名噪一时的“新权威主义”大讨论。
沿着亨廷顿的思路，借鉴马克斯·韦伯的国家理论和当时刚刚兴起的新马克思主义理论资源，在上个世纪七十年代，在西方社会科学中形成了影响巨大的“回归国家学派”（the school of returning to the State），呼唤在一片以社会为一切的研究中“把国家带回来”（bring the State back in），形成了“相对的国家自主性”概念，即国家有能力超越各部门和利益团体而独立地代表全社会的意志。
回归国家学派将理论拓展到比较公共政策研究，形成了“国家能力”概念，即国家将自己的意志转化为现实的能力。一个重要发现是，有自主性的国家不一定有国家能力，因为国家能力的实现受到官僚执行能力即公务员队伍建设、党派利益、地方利益和利益集团的羁绊。比如，印度中央政府历来是有自主性的，但历来也是能力不足，因为印度政治高度碎片化；中国中央政府无疑是最有自主性的，但过去十年里为什么很多改革流产，关乎民营企业的新旧36条为什么推不动？就是因为部门利益的阻碍而导致的国家能力的不足。
比较公共政策的发现是，以国家能力来衡量，从强到弱，依次为发展型国家的东亚、南美和依然具有封建世袭制特征的非洲乃至南亚诸国。也就是说，国家能力决定了一个后发国家能否跻身于发达国家的行列。面对比较公共政策的海量的令人信服的研究成果，国际经济学界也开始尝试将国家能力纳入比较经济学。事实上，以国家能力为重点而做的比较政治经济学研究，早有丰富的产出。
中国的研究。以“国家能力”为核心的国家治理理论，在中国流行起来也有了20年的时光并对中国的公共政策产生过直接影响。这里不能不提王绍光和胡鞍钢1992年出版的《中国国家能力研究报告》，其中把国家能力界定为由财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力的组合性力量，认为分权是有底线的，不能伤及国家基本能力，尤其是国家财政汲取能力。要知道，当时财政包干制度导致了两个比重的大幅度下滑：国家财政收入占GDP总量的比例、中央财政收入占全国财政收入的比例。在这种窘况之下，中央政府巧妇难为无米之炊。国家能力研究为中央决策提供了及时的理论支撑，于是便有了1993年开始试点、1994年全面推开的分税制改革。分税制实行的当年，中央财政收入占全国财政收入的比例一下子从过去的18%跃升到55%。一般认为，国家能力研究与当年的分税制改革具有直接的相关性。
在过去20年的时间里，和“社会治理”概念一样，在“国家治理现代化”这个概念提出来之前，“国家治理”已经是一个频率很高的词汇（如图4），很多政治学者都把国家治理作为其研究议程。比如华中师大政治学教授徐勇在中国开拓了基层民主政治研究之后，转而回到自上而下的路径研究现代国家建构，认为不研究上层的国家治理而只研究基层民主，基层民主难以进一步深入下去。徐勇教授的研究路径的转型意味深长。
原因很简单，全球化背景下的大多数国家，在社会经济发展进程中都面临着提升国家治理能力的巨大挑战，重新认识国家和国家治理自然成为社会科学、尤其是政治学研究关注的重要议题。一方面，全球化的负面效应导致了全球性问题的日益蔓延，并威胁到了人类的生存和发展。另一方面，各国在应对本国社会经济发展变化中深感国家治理能力的不足，推动国家基本制度的改革和完善步履艰难。在面临着共同的时代变迁的巨大挑战下，各国的国家治理能力也存在着巨大的差异。因此，中国政治学的成就并没有止于国家能力和国家治理，还明确系统地提出了“国家治理能力”概念，其中最有代表性的无疑是北京大学政府管理学院徐湘林的国家治理能力研究。
徐湘林教授认为，目前中国无疑存在危机，但是这种危机是转型危机，而转型国家危机的本质性原因是经济社会结构性变化产生了经济社会政治关系的不确定性，而国家治理体制的功能性滞后削减了国家体制应对不确定性的能力。转型危机而带来的能力不足即导致的治理危机是世界性的常态。在徐湘林教授那里，国家治理能力由六大体系性要素构成：1）在核心价值体系方面，创建和维系大众支持的意识形态和价值观体系；2）在决策权威方面，提升和维护制定公共政策的政治能力；3）在行政执行方面，保障政府依法行使行政职责的行政能力；4）在国家社会互动方面，构建民主责任制，提升处理国家与社会关系冲突的政治协商能力；5）在经济发展方面，提高经济政策的绩效和推动可持续经济发展的政策效能；6）在社会保障体系方面，制定与经济发展水平相适应的公共服务和社会福利政策并保障体系的绩效，实施满足社会经济发展需要的社会政策及其效果的政策能力。
国家治理能力的强弱并不是在六个方面能力强度的相加。现代社会的国家治理应该是一个结构性体系，国家在上述六个方面的能力相生相克，既相互支持又彼此制约。例如，核心价值体系的变化和冲突会增加社会的政治参与和对抗，从而可能削弱国家的自主性和决策权威，增加公共决策的难度。因此，六项国家治理能力是一种互动而均衡的关系，用八卦图表示：
如果说转型危机而带来的国家治理危机是一种常态，而治理危机的程度则直接取决于国家治理能力。“国家治理危机与国家治理能力为负相关关系。国家治理能力越低国家治理危机就越严重，相反，国家治理能力越强国家治理危机程度就越低”。
徐湘林教授还区分了两个重要概念：国家能力和国家治理能力。
国家治理能力体现在对国家治理结构中六个方面的绩效表现,而国家能力则是指国家将自身意志转化为现实的实际作为，或者国家机构的行为影响公民的程度。国家治理能力概念在理论分析上所涉及的问题是国家治理结构性协调的能力（包含有愿望和技巧），其六个方面的绩效高低对国家治理能力的提升或削弱是一种复杂的互动关系，而国家能力概念在理论分析上所涉及的问题，是现代化和经济发展进程中国家对社会的统治和主导能力，强国家则意味着弱社会，而强社会则意味着弱国家。国家治理能力关注的是国家治理的结构性稳定和平衡，以及政治体系的延续和调整。而国家能力关注的则是国家在面对社会压力时如何将国家的意志或偏好转换为公共政策。[11 徐湘林，“转型中国的结构性稳定与体制变革：以国家治理能力为视角”， 2012年中国人民大学比较国家建设与民主学术研讨会。 ]
至此，我们可以说，“国家治理体系与治理能力现代化”的提出，不但有政治学的以社会中心主义的治理理论基础，更有国家中心主义的以治理能力为视角的理论基础。而且，国家治理能力的视角，具有更大的包容性，其中包容了社会中心主义的很多诉求。
3.国家治理现代化：走向平衡主义的国家治理理论
近代以来社会科学是以牛顿力学为基础的，思维模式简单化、绝对化、无时间因素，“简约论”是其总体特征。而在批判牛顿力学为起点的系统论、尤其是新一代系统理论即复杂性理论看来，思维方式应该包括概念的多元化、质的多样性、视角多样性、层次多样性、时间的作用、信息的作用等方面。这样，在复杂性理论那里，过去的社会科学都是在盲人摸象，以为自己摸到的一块就是整个大象。在复杂性理论那里，看问题的角度变了、层次变了，再加上把“时间性”（即事物发生的先后顺序）视野，得出的结论就和简约论完全不一样。
不是吗，社会中心主义的治理理论看到的是个人权利和社会权利的重要性，而国家中心主义者承认这些权利固然重要，但实现这些权利离不开国家能力和国家治理能力。如前所述，阿玛蒂亚·森就认为，作为人的能力的自由的实现离不开有治理能力的国家，靠社会自己是形成不了基本的平等的人的自由的能力的，他的祖国印度就是典型。我们认为，作为新一代自由主义经济学即福利经济学的代表，森事实上把社会中心主义和国家中心主义统一起来了。必须把二者统一起来，何况中国是“家—国—天下”体制和文化，和西方的二元对立化的国家—社会关系完全不同，因此应该一体化地看社会和国家的关系。更不能把一些片面化的知识层面的东西当做宗教信仰。在简约论的社会科学中，每个人的知识都是碎片化的，而且这些知识甚至是没有整全性的经验为基础的。中国已经在革命的浪潮中度过了100年，在过去100年里，由于中国社会科学的滞后性，人们总是把好的概念等同于好的政治结局，事实上并不总是如此，为此人们不得不在极度的纠结中调整自己。今天，当我们想到好的公民社会的时候，比如托克维尔笔下的美国乡镇自治和社会自治，还有更多的哈佛大学普特南教授所说的“弱公民社会”即意大利南部的公民社会和整个印度的碎片化公民社会，而“弱公民社会”与好的民主治理南辕北辙。在中国，社会自治还处于初级阶段，需要大力发展和扶植，它本身就是一种“原生态民主”形式。但是，作为思想者，我们必须有历史的眼光，在很大程度上一个国家的历史决定一个国家的未来，也就是说未来的社会自治状况摆脱不了自己历史的文化积淀。在这个意义上，似乎又离不开国家这个最大的力量去平衡。
同样，因为一盘散沙而来的超级强大的国家组织在窒息了社会活力的时候，国家就应该做减法，有组织、有计划地放权以培育社会权利，在这个政治过程中就必须汲取社会中心主义的有益智识性资源。
我们的结论是，如果说社会中心主义的治理理论贡献的是“权利”以及由此而来的创新性制度，即围绕社会权利而形成的一种维度上的制度体系（相应地，还有其他维度的制度体系），那么国家中心主义的治理理论贡献的则是国家能力和国家治理能力，而后者正是制度体系形成和实施的前提和基础。在这个意义上，两大脉络的治理理论都功不可灭。而能够很好地、有效地融合二者之长的一个途径，便是政治家的理论创意和政策主张，因为治大国的政治家必须奉行的一个原则便是“混合至上”，当然这种“混合”并非是没有政治价值导向的。
如果说中国先贤追求的是治道上的中庸，而西方先贤则致力于政道即政体上的中庸，亚里士多德的基于中产阶级的混合政体思想最有代表性。我们认为，和治国理政的政治家一样，具有大关怀的学者必须怀有“混合”原则。国家治理现代化思想既汲取了社会中心主义的学术资源，更有国家中心主义的思想脉络，是一种典型的中庸式混合。
十八届三中全会关于全面深化改革的决定，提出了一个让人眼前一亮的说法和概念：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。
正如习近平在2014年2月17日在中央党校的讲话中指出，“我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲”。 一石激起千层浪，“国家治理现代化”立刻成为最热门的词汇。到底如何理解“国家治理现代化”？政治分析离不开官方的政治文本。习近平在2014年2月17日中央党校专门就“国家治理体系和治理能力现代化”做了讲话（本文以下称“党校2-17讲话”），为“国家治理现代化”定格定调。此后的一系列讲话，都和“党校2-17讲话”具有思想上的关联性。因此，我们是以进入中国政治“现场”的方式而非纯粹的观念想象或情绪表达，来理解官方的“国家治理现代化”思想的基本脉络。
三、习近平关于国家治理现代化的表述与思想
十八届三中全会关于全面深化改革的决定（以下称“改革60条”），提出了一个让人眼前一亮的说法和概念：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。正如 “党校2-17讲话”中指出，“我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲”。到底如何理解“国家治理现代化”？
第一，建设有竞争力的“中国模式”。不管学者以什么样的角度看“中国模式”以及与此攸关的“中国梦”，中国共产党领导人无疑都具有强烈的“中国模式”关怀和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。
“改革60条”的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。受此鼓舞的思想界对后一句最有兴趣，称之为“四个现代化”之后的“第五个现代化”，即政治现代化。对此，习近平在“党校2-17讲话”和庆祝人大制度成立60周年的讲话中都反复重申，“党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标，是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的”。
也就是说，“国家治理现代化”其实就是发展和完善中国特色社会主义制度。对于社会主义制度，从毛泽东到邓小平再到习近平，都是不容置疑的信念、道路、制度和模式。在中共领袖那里，他们不认为除了自己道路和制度的其他模式能够解决中国的问题，对此习近平的态度特别明确，他在人大制度60周年的讲话中这样指出：“政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的，不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判，不可能千篇一律、归于一尊。在政治制度上，看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺，要搬过来；或者，看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，要去除掉。这两种观点都是简单化的、片面的，因而都是不正确的……我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。中国有960多万平方公里土地、56个民族，我们能照谁的模式办？谁又能指手画脚告诉我们该怎么办？”
这些讲话是观察中国政治的不能忽视的重要信息。对于习近平等中共领袖而言，中国已经实行的政治制度就是行之有效的中国模式，并且是可以和西方模式进行一比高低的政治制度，否则，就不会有“中国梦”、“中华民族的伟大复兴”、“两个100年”等提法。我们应该由此知道，这些词汇不是简单的口号，而是一种对中国模式的信仰。
习近平在若干次讲话中直接表达了中国模式思想。在上任伊始视察广东谈话中很明确地讲，“我不赞成那种笼统认为中国改革在某个方面滞后的说法。在某些方面、某个时间，快一点、慢一点是有的，但总体上不存在中国改革哪方面改了，哪方面没有改。问题的实质是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再过多长时间也是不改，这不能说不改革”。[12 习近平，《在广东考察工作时的讲话》，2012年12月7~11日，见中共中央文献研究室编《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社，2014年5月版，32~33页。]12显然，不能改的就是社会主义根本制度。这是中共领导人第一次明确表达对政治改革与经济改革的新看法，也就是说，不同意政治改革落后于经济改革的流行说法。在第二次政治局学习会上，习近平又明确讲，“不能笼统地说中国改革在某个方面滞后。在某些方面、某个时期，快一点、慢一点是有的，但总体上不存在中国改革哪些方面改了，哪些方面没有改。问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也不能改……我们的方向就是不断推动社会主义制度自我完善和发展，而不是对社会主义制度改弦更张”。对此，在1年后的十八届三中全会第二次全体会议上再次强调（2013年11月12日），并指出改革“不是为了迎合某些人的‘掌声’，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上”。一句话，要坚持中国模式。
习近平对中国模式保有信心。在2013年11月曲阜孔子研究院座谈会上指出，“在政治上‘资本主义终极理论’动摇了，社会主义发展出现奇迹，西方资本主义遭到挫败，金融危机，债务危机、信任危机，自信心动摇了。西方国家开始反省，公开或暗自比较中国的政治、经济和道路”。
习近平说“资本主义终极理论”动摇了，是对2008年金融危机之后世界政治经济格局、世界主流舆论的变化而得出的结论。西方主流思想界开始反思西方政治的思潮，认为经济危机的背后是政治危机，其中英国《经济学人》杂志的“民主出了什么问题”和法国经济学家皮克迪的《21世纪资本论》最有代表性。
在习近平的判断的基础上，中宣部总结，“我国国家治理体系怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。习近平总书记指出，‘我们要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式，绝不会接受任何外国颐指气使的说教’。在人权、选举制度、法治等重大问题上，不能以西方政治制度模式为标准。没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊病，让我们的制度成熟而持久”。[13 中宣部，《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社，2014年版，49页。]
习近平怀有将社会主义制度定型的使命感。如果说毛泽东是奠基者和开创者、邓小平是改革者，习近平则起到“集大成者”的作用。这种分析建立在如下政治信息之上：在第一次政治局学习会上和在关于十八届三中全会精神的说明中，习近平都指出，“邓小平同志在一九九二年提出，再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一套更加成熟更加定型的制度”。[14 习近平，《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》（2013年11月12日），《求是》杂志2014年第1期。]14 2022年则刚好是邓小平讲话之后的30年。也就是说，习近平的使命就是定型社会主义制度，否则也就不会进行力度空前的全面改革。2022年将基本制度定型，就会实现第二个100年即2049年打下坚实的基础，或者说定型的政治制度必然会走向2049年。
这样的使命感在其一系列讲话中都透露出来。在“党校2-17讲话”中，习近平这样说： 从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须进行全面的系统的改革和改进，是个领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。
这段话完全可以理解为使命性宣言，如果是前60年是毛泽东的奠基和邓小平的改革，接下来的“后半程”则是将前人的事业即中国模式“定型”。
那么，对于中共而言，“中国模式”到底是什么？我们常见的说法有必须坚持党的领导、坚持社会主义制度、人民代表大会制度等，归结起来就是另一个常见的词汇“民主集中制”。它是共产党的组织原则，也是以人大制度为根本制度的国家机构的组织原则，因此民主集中制是中国典型的政体形式。
中外思想界都在讨论“中国模式”，给出了各种各样的概括，但是各家各派似乎都忘却了我们非常熟悉的一个名词——民主集中制。如果说国家治理体系的核心是政治制度，而中国政治制度的核心则是民主集中制。如果说西方的政治模式是代议制民主，中国的政治模式则是民主集中制。民主集中制历经革命时期的1.0版，新中国前30年的2.0版和改革开放后30年的升级版——3.0版。
因此，无论是发展和完善中国特色社会主义制度，还是推进国家治理现代化，其核心机制都是民主集中制这个政体上的根本问题。在习近平看来，只有民主集中制原则，才能“保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象”。其中民主尤其是指协商民主，认为这是社会主义制度的独有的民主形式，这一点在庆祝政协65周年大会上讲的很明白，其实也是“改革60条”中要全面推广的民主形式。目前，在中国基层政治中，已经要求推广温岭民主恳谈会性质的协商民主。
第二，国家治理现代化的公正性价值。官方不但强调国家治理现代化就是坚持和完善中国特色社会主义制度，在“党校2-17讲话”中，还明确把国家治理现代化与建设社会主义核心价值观直接联系起来，国家治理体系现代化包括价值体系。也就是说，国家治理现代化不但有社会主义的制度属性，还有社会主义的价值属性。
社会主义核心价值体系由12个词、24个字构成，涉及个人、社会和国家三个层面的价值观。其中，我们认为“公正”是社会主义的最低也是最高价值，应该是价值体系中的内核，即所有其他价值观都是围绕“公正”而展开、以“公正”为取向。原因在于，首先，在所列举的12个价值观中，在价值论即价值理论逻辑上，只有“公正”的价值观属性最具有突出，其他的价值观既是价值又是工具。比如，“自由”是一种价值，也是一种制度性的工具，市场经济制度就是制度化的自由；再比如“平等”和“民主”，都同时具有目的理性和工具理性的特征；再比如，“富强”和“繁荣”则更多的是物化层面的目标，是实现“公正”的物质基础。
其次，其他11个价值观都是最终指向“公正”或作为实现“公正”的基础性条件，也就是说“公正”具有最高性价值原则。我们知道，“自由”不一定必然带来公正，而且近代工业革命以来的自由带来社会的更不公正，否则就不会有改变欧洲贵族等级制的1848年二月革命以及后来的社会主义运动。平等和民主也不必然带来公正，比如目前的南美民粹主义、伊斯兰民主主义和很多国家的民族民主主义，带来的是社会动荡和对经济发展的障碍。相反，作为最具有价值属性的公正则可以当做是自由、平等、民主的价值指南。
再次，公正的社会主义本质属性。虽然公正思想源远流长，但把它作为一种政治运动和政治制度加以追求的，则非社会主义运动莫属。“公正”是社会主义的最核心、最本质的特征，既是社会主义的最低要求，也是社会主义的最高原则。事实上，社会主义500年的历史已经把公正变成了一种真正的普世价值。人类文明发展到今天，因为公正的价值属性而非工具性，少有人否认公正的至上性。因此，作为社会主义本质属性的公正，是最让人接受的政治哲学观，比如罗尔斯的“作为公平的正义”显然具有社会主义的公正价值成分，他认为只有带有社会主义价值观的政体才是正义的，比如他明确说民主社会主义政体是正义的，而其他政体则不符合正义论标准。
在现实政治实践中，只有社会的公正才有社会的和谐，这是柏拉图早就给我们的实践智慧。也就是说，经济发展起来之后社会不会自动和谐，没有公正的富裕社会别说和谐，就是稳定都是问题，因此过去十年的“社会主义和谐社会”却最终演变成了“维稳政治”。由此可见基础理论研究的重要性。没有正确理论指导的实践必然是盲目的，而且问题重重。遗憾的是，中国社会科学界依然安静不下来，策论研究很重要，但更多的人应该致力于那些能够起铺路石作用的基础理论研究。[ 其他的比如，因为民族主义研究的落后而盲目地采用斯大林的民族理论，给现代国家建构带来的难题已经有目共睹，甚至导致前苏联的分裂；在中国文化和政府作用无处不在的市场经济条件下，“服务型政府”固然方便了百姓，但也必然带来更多的官商勾结；没有经济学基础理论研究的指导而盲目砸下去“4万亿”，结果必然是国进民退等更多的问题。因此，一个国家的落后不但表现因为技术落后，社会科学的落后也是发展中国家落后的根源之一。]
鉴于过去的教训，当下的治国理政指导原则事实上已经是以公正为导向了，公正是全面深化改革的价值追求，“理国要道，在于公平正直”。“公正”是习近平多次讲话的一条主线，而且既在最低要求上谈公正，也在最高目标意义上追求公正，“坚持以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。[ 中宣部，《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社，2014年版，45页。]
公正的核心是什么？习近平在很多场所、很多层面都讲到公正，比如公正的社会环境、因为经济发展水平低而导致的不公正、以发展促公正，等等，并要求将公正原则贯穿在制度机制、法律规定和政策之中，但主题则是“制度公正”，强调通过制度安排而实现社会公平正义。[ 习近平，《在武汉主持召开部分省市负责人座谈会时的讲话》，《人民日报》2013年7月25日。]关于“制度公正”的系统阐述是： 无论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。要促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节出问题，哪个领域哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。
在制度正义中，其中公正的司法制度最为重要，是因为公正司法是公平正义的最后一道防线。在2013年中央政法工作会议上和庆祝人大成立60周年的大会上，习近平都强调，“要深入推进公正司法，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的司法制度，完善人权司法保障制度，严肃惩治司法腐败，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。
以制度正义为指导原则，抓住了正义的核心。正义有很多层面的意义，但核心则是制度正义问题。罗尔斯的正义论的核心是讲制度正义，即正义的主题是制度。
很多已有的改革体现了作为“公平的正义”思想。比如，1）超预期的反腐事实上是建设公正社会的急先锋，因为有碍社会公正观感的直接来自因腐败而导致的结构性不平等、不公正，让社会充斥着暴戾之气；2）国有企业高管的薪酬改革体现了公正思想，世界上哪有国有企业高管的事实性收入是企业职工最低收入的百倍之巨？3）在教育资源上比如高考招生，因为中西部不是教育中心，一流的大学较少，一流大学招生名额向中西部倾斜。4）在城乡二元化问题上，废除了农村和城市这种锁定不平等的户籍制度。大力推进的城镇化建设，事实上也是为了解决身份不平等。为此，国家每年需要花万亿巨资来解决农民身份问题，比如通过免费就读中等技术专业，每年转移农村劳动力1100万。
第三，制度体系和治理能力的统一性，民主集中制是连接制度体系和治理能力的中介机制。在“党校2-17讲话”中，习近平这样说，“治理国家，制度是起根本性、全局性和长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用”。但是完善的制度和好的治理能力并不必然成正比关系，“甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提”。不仅如此，在二者关系上，习近平认为，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度又是充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”。[ 中共中央文献研究室编，《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社，2014年5月版，28页。]
也就是说，政道即政治制度重要，治道也同样重要、甚至更重要。在现代世界，现代性的一个特征就是国家之间的政治制度越来越雷同，比如印度、巴基斯坦都和英美一样是代议制民主，但是为什么治理状况天壤之别？同样，都是同一个制度下的美国，不同的领导人领导下的治理状况也很不同；同样是一个根本制度不变的中国，不同时期的治理能力差别也很大。所以，将制度体系和治理能力一体化的不是二元对立化，正是看到了中外各国的制度与治理之间的内在复杂逻辑。
那么，制度体系是什么？治理能力是什么？官方权威的解释无疑需要面面俱到的原则性：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密联系、相互协调的国家制度”。[ 习近平，《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》杂志2014年第1期。]
在本轮次的改革中，要解决的制度体系的核心无疑是政治与市场的均衡关系，即让市场在资源配置中发挥决定性作用。但是做到这一点并非没有困难和阻力，因为中国已经是一个利益集团化的社会结构。在总报告中我们指出，恰恰是因为中央的结构性约束，破除利益集团需要更强大的权威，而这个权威的实现机制就是以民主集中制为核心的政治制度。
制度体系中的另一个关键问题就是法治。历史上，法治的形成有两条路径，一种是罗马帝国之后英国的“神法”观念，即所谓自然法与习惯法，另一种则是普鲁士式的依靠强权而推行的制定法即所谓的大陆法。在只有“礼制”而无法治传统的中国，法治的确立也只能靠自上而下的国家权力。这似乎又是一个悖论，但是很多规律就带有悖论，或者说规律之中有悖论。依靠政治制度去建立法治，是一种历史存在，也是一种现实逻辑。
过去我们常说经济基础决定上层建筑，政治反作用于经济。这样的说法无疑太简单化了。如果把一个国家比作由若干同心圆构成，从核心到外围依次是政治制度圆、经济制度圆、社会制度圆和历史文化圆，其中最核心的政治制度要素固然要适应作为环境性要素的经济、社会和历史文化，但是最核心的力量怎么可能总是被决定而不起主导作用呢？马克思早就说过在权力横行的地方商品经济发展不起来，中国五千年更是政治权力主导社会的历史。但是，就是这样一个明确无误的道理，长期以来被庸俗化了，政治的作用只是变成了“反作用”。
