重启深圳住房制度改革之二：高房价管得住吗？
到2022年左右，使房价回归到2015年左右的水平，通过发展来逐步化解和释放房地产风险和泡沫，使深圳的房价实现“软着陆”，可能是比较理想的结果。
张思平 | 文
凡事皆有度，若城市过度追求高房价，城市本身也必定深受高房价之害。
十年时间，深圳房价增长十倍以上，高房价带来的城市发展成本攀升、制造业空心化、年轻人失望、贫富差距扩大、社会风险急剧增加等消极影响已出现。既然高房价的根子出现在住房制度、财税制度、土地制度上，2018年7月，深圳已开始作出应对，出台了深化住房制度改革文件，提出加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系。
该政策被称之为“先试先行的深圳房改”，诸如“深圳告别房地产时代”之类的分析文章广为流传。该如何全面客观认识当前深圳房改政策？这些政策能管得住深圳的房价吗？房格未来是涨还是跌？
房改现曙光
房价暴涨带来的危害，已逐渐被社会各方面认识到，渐成共识。
近年来，中央提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，对全国住房制度改革方向的调整起了定基调作用。
在此大背景下，2018年7月27日，深圳市政府发布了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（下称《意见》），这是深圳住房制度改革的一个标志性事件，对未来深圳房价的调整影响深远。
公允地说，《意见》从住房制度上动文章，方向基本正确，应予肯定，亮点包括以下几个方面。
把住房制度的重点从以市场为主导，调整为以保障性为主导。《意见》中明确表示“把民生属性摆在更重要的位置，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立租购并举的住房制度为主要方向”，与2003年房改相比，可说是深圳住房制度改革方向上的归位。
从调控需求向扩大供给转变。自从2003年以来，深圳几乎把所有市民都赶入住房商品化、市场化、社会化的大潮，长期形成供小于求的市场格局，导致房价一路飞涨。市政府在调控房价上，基本上是抑制需求，治标不治本。《意见》出台，改变了住房供需关系的调控方向，提出以住房供给侧改革为主线，充分发挥政府、企业、社会等各类主体的积极性，多主体供应、多种渠道建设。
提出住房保障方式由单一售房向租售并举的方向转变。过去促进买房是保障性住房制度的目的，采取“以卖为主”或“只卖不租”，但该方式存在重大缺陷，比如，受政府财力限制，“只卖不租”难以满足社会对保障房不断增长的需求，同时，由于保障性住房与商品房价格的巨大差别，交易后，保障对象仍能获取巨大溢价，形成社会分配不公。
为此，《意见》将保障方式调整为“租购并举”，对不同类型的保障住房采取租售结合的保障方式，尤其是对户籍中低收入居民提供公共租赁房，采取了“只租不售”的保障方式，符合现代住房制度改革的方向。
提出了保障房建设的庞大的规划目标和分阶段计划及比例。《意见》提出了2018年-2035年的17年期间，将分三批次建设筹集不少于100万套各类保障住房，使保障住房的套数占整个社会住房总量170万套的58%，保障房用地占整个住房建设用地的60%。
但需要指出的是，这一规划和计划目标能否实现，还有待于社会各界的观察、监督。根据以往的经验教训和当前各级党政机关干部的工作状况和精神状态，未来100万套保障住房的建设前景并不乐观。
深圳住房供应规划（2018-2035）
资料来源：《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》
应急之作的缺陷
尽管《意见》是对深圳住房制度改革方向的矫正和回归，但并非是一个科学合理、符合实际的改革方案，仍存诸多缺陷。
与上世纪80年代深圳住房制度改革相比，《意见》属于有关主管部门为应对上级要求和社会强烈反映而在较短时间内提出的方案,虽然也征求了社会公众意见，但只是出于一种官方程序而已，并未进行真正的社会讨论，更谈不上吸收各方合理的意见，本质上是一个住房主管部门制定的工作意见。
缺陷一，将占常住人口三分之二的非户籍人口排斥在住房保障范围之外，失去了住房保障制度的基本公平性和合理性。
作为一个新型的现代化大城市，深圳的城市人口结构具有独特性，国内大中城市通常户籍人口占常住人口的60%左右，而深圳2017年总人口大体在2000万左右，其中常住人口为1252.83万人，常住非户籍人口为818.11万人，户籍人口434.72万人，户籍人口占常住人口只有34.7%，占整个深圳实际管理人口的20%左右。
由于种种原因，深圳的户籍改革一直严重滞后，一方面政府设立了比较高的门槛，把绝大部分常住人口挡在户籍人口之外，另一方面政府提供的社会保障、公共服务和公共产品方面，户籍和非户籍人口之间存在很大差别。
2000年后，深圳出台的所谓对低收入住房困难群体的住房保障，从来都是以户籍人口中享受深圳城镇居民最低生活保障为界。2018年出台的《意见》中，三类保障性住房也基本把818万常住非户籍人口排除在住房保障之外。因此，《意见》与其说是深圳市住房社会保障制度的改革文件，不如说是一个深圳市户籍人口的住房保障制度的改革文件。
这可以说是《意见》最根本的制度缺陷。以百万计的常住非户籍人口在深圳有固定的工作岗位，并连续缴社保多年，他们是深圳经济发展、城市建设、社会繁荣不可缺少的重要组成部分，也是深圳GDP的创造者和财政收入的贡献者。
据抽样调查，劳务工中61%的人已经结婚，55.6%的人有子女，有20%的子女在深圳生活，他们当中只有20%不愿意在深圳定居，可见绝大多数劳务工是热爱深圳，对在深圳生活、工作、定居有较强的归属意愿。为维护社会公平，应将其纳入保障范围。
缺陷二，深圳把“人才”作为住房保障体系的首要和重点保障对象，违背了住房保障制度的基本原则。
从世界各国住房保障实践看，通常都是以收入水平为标准，把中低收入作为住房保障的基本对象，以彰显公平。个别经济发达国家（如新加坡），依靠雄厚的经济实力把中等乃至中上收入水平群体也纳入住房保障体系。而深圳自2010年以来，违背了住房保障的基本功能和基本方向，把所谓“人才”作为住房保障的主要对象，并制定和出台了一系列关于人才标准和人才住房保障标准的文件规定，从而形成了“独一无二”的一个怪胎。
《深圳市人才安居办法》保障方式一览
资料来源：深圳市住房和建设局
深圳市政府出台的若干人才住房保障文件，皆缺乏统一的规划和顶层设计，各种标准、分类、确定办法之间相互不衔接不配套，不断修改调整。尤其在人才分类、各类人才的标准、不同人才的确定方式等方面可以说是杂乱无章。
毋庸置疑，人才是经济社会发展的最重要资源和生产要素，对提高一个城市、企业的竞争力至关重要，深圳保持对人才的吸引力，为各类人才充分发挥作用创造良好的环境是完全必要的。各类人才中的中低甚至中等收入的群体，也完全应该纳入不同层次的住房保障体系之中。
但是，将以收入为依据改变为以学历为标准，以人才为重点、优先、主要的住房保障对象，则是背离了住房保障体系的基本方向和基本原则，不仅会使得政府和企业的功能作用混淆一体，使政府的作用发生错位，造成“人才”内部不公平待遇，更会加剧整体社会不公平。
缺陷三：以商品房价格为参照系确定保障水平，背离了“可承受性”住房保障的基本原则。
根据国际通行经验，保障房面积大小并无统一标准，以当地资源禀赋决定，而保障房价格，包括租房、购房价格，通常与保障对象的收入水平挂钩，以“可承受性”为原则确定价格，通常以工资的三分之一作为制定租房价格的基本依据，以本家庭收入的4-7倍来确定购房价格的基本依据，并对不同收入水平的保障对象确定不同的价格水平。
而《意见》背离“可承受性”基本原则，采取与市场房价挂钩的原则来确定不同保障对象的购、租价格。实际上，《意见》所确定的售价和租金远远超出了保障对象的实际支付能力。根据市政府确定的工资指导线，2017年深圳工薪阶层的月工资平均值为5611元，而深圳市的平均房价为54445元，其中中心区的房价每平方米高达10万元，即使在条件差的城中村，房租也为每平米100至200元。这样高的房价、房租，即使按50%的价格确定售价和房租，也远远超过国际上通行的占30%的工资收入的承受能力。
缺陷四，保障性住房供给中，政府与企业、政府与社会之间责任不明、界限模糊，会为长远保障性住房建设和发展遗留很多问题。
由于近20年来深圳保障性住房建设严重滞后，为了加快建设和提供更多的保障性住房，《意见》在总结住房建设实践经验的基础上，提出了“多主体供给”的思路，并在政府有关住建部门直接组织建设的同时，具体提出了八类保障房的供应主体。
出发点是好的，但是在确定八类多主体供给方式时，在政府和企业、政府和市场、政府和社会方面界限模糊、责任不清，可能为未来住房供应保障体系的完善发展带来很多问题，并造成不同时期政府政策多变，互不衔接，反而不利于保障房建设的健康发展。
《意见》规定的八类保障房供应主体
资料来源：《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》
缺陷五，企业自建保障性住房带来政企关系的界限模糊和新的社会不平等。
《意见》为了加快保障性住房的建设，把企业自建房作为保障房供给的主体之一，提出“支持企事业单位利用符合规定的自有用地或自有用房，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”。
出台这一条重要政策，涉及政府和企事业单位的关系，以及社会公平等一系列复杂问题。有关部门在制定这一条政策时，并没有进行系统长远政策设计，不仅缺乏可操作性，还可能会带来一系列问题。
事业单位是政府设立的带有一定公益性质的机构，经营费用由公共财政支出，也有个别自收自支的事业单位。通常情况下，事业单位所谓自有土地，是历史上政府用行政划拨的方式无偿提供给各类事业单位使用，本质上其土地所有权和使用权属于政府所有，并非事业单位所有。
因此对于没有自己的土地，没有独立投资来源，没有生产收入和利润的各类事业单位，怎么能成为独立的保障性住房的供给主体呢？上世纪90年代前曾经出现过党政机关事业单位利用国家的土地和政府的投资，给自己单位员工建立宿舍的情况，但这是在特定历史条件下的产物，时隔几十年后，深圳怎么能重新走回传统体制下单位福利分房的老路上去呢？
缺陷六，保障性住房进入商品房市场，会带来社会财富的分配不公和政府住房保障能力的长期下降。
现代住房制度中，保障性住房市场与商品房市场由于性质不同，价格通常相差很大，为此，通常作为两个相对封闭的市场分别运行。但同时，政府出于不同的目的，又通常对少数保障性住房进入商品房市场设立一些通道，开一些口子，并作出一些特别的限制。两个市场需不需要打通？设立什么样的条件？各有利弊。
梅林一村是深圳市政府开发兴建的大型住宅区，是深圳公务员居住最集中的社区。（报告附图）
但总的来说，更多的是限制两个市场的流通。《意见》基本上也是一个有限制地打通两个市场的政策设计。《意见》一方面提出“建立人才住房和安居型商品房封闭流转制度”，规定这两类住房一定年限内实行封闭流转；另一方面设立了十年购房期和缴纳一定比例的增值收益特别条件，而使两类保障性住房进入市场，在这种政策设计下，保障性住房实际上是一个半封闭、半流通的交易市场。
通过深圳的实践，允许保障房进入商品房市场应该是有利有弊，从职工个人的利益来讲当然是有利的，但从政府长远的住房保障体系完善来讲，从社会公平正义的角度来讲，应该说弊大于利，如削弱了深圳市保障性住房的长期供给能力，造成保障对象的暴富等。
缺陷七，继续保持现有房地产调整的连续性，并不符合未来深圳住房制度改革和房地产市场发展的方向。
《意见》提出，要“保持房地产调控政策的连续性、稳定性，严格落实各项调控措施”。但需要看到，未来若干年要长期继续执行现行的房地产市场调控措施是脱离实际的，也是违背大规模建立保障性住房的初衷和深圳未来房地产发展方向的。
这是因为，现行的房地产调控的各项措施，是针对目前房地产市场突出问题的特殊时期的应急措施，并非长期的治本之策。2016年房价暴涨背景下，为了控制房价过快上涨，政府主要用行政手段或从调控需求考虑，出台限购、提高首付比例等调控措施，或是用价格管制的手段，对房地产企业实行行政审批和限价销售的调控措施。但随着未来几年深圳保障性住房建设的加快，住房保障体系逐步完善，现行的特殊时期用行政手段、价格管制的方法对买方或卖方进行调控的措施，都应该逐步退出。
现行的应急调控措施退出后，应该按照正常的房地产发展规律，主要用经济的、法律的手段进行调控，以保持房地产市场平稳健康发展。怎么能把现行特殊措施作为永远措施从而保持连续性和稳定性呢？
缺陷八，保障性住房建设中若干重要问题缺乏科学论证和切实可行的落实措施，实现2035年住房供应和保障体系的任务相当艰巨。
《意见》提出了包括建设目标、土地供应、资金筹措等一系列具体措施，应该说这些目标和措施出发点是好的，尤其是在当前干部普遍不作为的情况下，提出这些目标措施更是应该给予肯定。但是由于受当前经济、社会及现有政府工作机制等多方面影响，要实现这些目标，落实这些措施难度很大。
比如，2035年筹集100万套保障性住房的难度很大。
按照《意见》中确定的目标，到2035年，深圳要建设包括人才住房、安居型商品房和公共租赁房总量不少于100万套，每年平均要达到近6万套。2015年前，深圳累计供应的各类政策性保障房达42万套，其中2005到2010年每年平均实际提供分配的保障性住房0.3万套，2010到2015年每年提供分配的保障性住房2万套，要在“十二五”每年提供2万套住房的基础上，连续近20年，每年提供近6万套的保障性住房，应该是个非常艰巨的任务。
再如，市、区在保障性住房建设和分配中责任界限不清，建设计划缺乏体制机制保障。保障房建设和分配，实际上是市政府与区政府之间的利益格局的调整问题，不调整市、区财政体制和权益格局，不界定好市、区在保障房建设、分配中的权利责任边界，光靠市政府以行政手段强行推动难以保障目标的实现。
2017年深圳市保障性住房供应情况
数据来源：深圳中原研究中心
深圳房价未来走势的三种可能
未来深圳房地产市场应该逐步形成由两类市场所构成的基本格局：一个是面向中低收入或中等收入群体、以保障性住房为对象的封闭运营的内部交易市场；一个是面向高收入或中高收入群体、以商品房为对象的、按商品市场规律运行的公开的交易市场。两类市场面向不同的收入群体，按照不同的机制运作而相互独立，共同构成统一完善的现代房地产市场体系。
未来相当长一段时期，是上述两类房地产市场发展和完善的主要阶段。在此期间，一方面保障性住房的内部市场正在形成中，还很不完善；另一方面商品房市场经过十多年的持续快速发展和价格的飞速上涨，也处于一个关键的市场调整和风险控制的窗口期。
2018年以来尤其是从2018年下半年开始，受多种因素的影响，深圳和全国一样，遇到1998年亚洲金融危机以来最困难的时期，企业市场环境恶化，经济困难加剧，一批中小企业已经关闭，居民的收入水平、消费水平大幅下降，经济增长速度创历史新低。
经济的衰退必然对包括房地产市场在内的各种市场产生重要影响。与深圳市经济发展轨迹大体适应，从2018年下半年起，房地产市场尤其是房价发生具有历史意义的变化，2018年上半年前出现的由于政府对新房价格管控而产生的“一手房”与“二手房”价格倒挂的现象陡然消失；房地产成交量大幅度下降，“二手房”市场成交量急剧萎缩，成交价格实际上在较大幅度下降；新推出的商品房出现严重滞销现象，即使是中心城区，新房销售比例往往不足三分之一，写字楼空置现象严重，租金也在下调。
整个深圳商品房市场处于急剧变化和动荡之中，各种迹象表明，房价已经出现了从上升到下降的历史拐点。因此，未来几年乃至更长时期，深圳的房价走势，可能出现三种趋势，并相应地给深圳经济社会的发展带来三种影响：
第一种可能是政府继续使用行政手段，以行政备案和审批的方式，对房价进行严格的管控，使深圳房价长期背离市场规律，背离供求关系，既严格控制房价上涨，更严格控制房价下降，使深圳房价长期处于基本高位固化的状态。
深圳房价未来保持高位固化趋势图（元/平方米）
应该说，从2016年10月起，近两年深圳市政府采取的对房地产开发商新房销售时间和价格实行管控和审批，也是政府当前对经济管理和治理能力低下，应对国家调控行政目标的无奈之举，客观上起到了控制房价继续上涨的效果。
但是，随着房地产市场出现供需关系的重大调整，而对房价下降采取什么样的政策，深圳市政府既无思想准备，也无调控的实践经验，更没有特别有效的经济手段。在未来经济环境继续恶化，社会消费需求不足，供求关系发生变化，要保持房地产市场价格不下降，对深圳市政府来说也是严峻的挑战。尤其是在深圳二手房交易占整个商品房市场比例比较大的情况下，政府面对分散的购买者和出售者的一对一交换，无法采取类似对房地产企业新房出售的价格管控方法。
面对房价大幅度下降的趋势，要阻止房价下降，除了国家宏观层面放松银根，降低房贷利息，放宽房地产企业融资限制，以及地方政府放宽购房准入条件和门槛外，深圳市政府唯一可以采取的有效措施也许仍然是用行政手段，对新建设的商品房价格进行审批和管控，但管控的方向则发生大逆转，即从过去不允许开发商出售的商品房涨价，形成市场上新房和二手房价格严重倒挂的价格扭曲现象，转向用行政审批、命令不允许房地产开发商新的商品房降价，既在表面上形成市场一手商品房价格不降的格局，并直接或间接影响和控制二手房交易价格的大幅度下降。
假如深圳市未来用行政手段甚至用价格管控的方式，控制房地产价格下降，这种用价格管制的方式阻碍房价理性回归只是维持了短期的表面上的稳定，实质上进一步加深了深圳房价畸高引起的各种矛盾，起到的作用只是掩盖了房地产泡沫的真实现象。从一定程度上，这种方式可以说是饮鸩止渴，一旦未来对畸高房价泡沫无法掩盖和控制，对未来经济社会带来的影响会更大。
第二种可能是畸高房价短期内快速回归市场，房地产泡沫破裂，对近期经济发展造成毁灭性打击。
从目前政府和社会各界对房价的认识来看，房价过高并形成一定程度上的泡沫，基本上已经形成共识。但是，深圳房价回归到多少才算合理，房地产价格下降多少才能使泡沫消失，在未来很难形成共识。
从国外的房地产发展的实践来看，房地产回归理性和泡沫消失的程度和情况也不一样。日本上世纪90年代初经济泡沫破裂后，全国房地产价格下降50%，其中东京房地产价格跌得更多；香港1997年亚洲金融危机期间，房价也一度下降50%以上；而美国2008年次贷危机爆发后，美国房地产价格下降15%左右。从深圳的经济社会发展水平和中等以上收入群体的可承受能力来看，深圳的房价回归至2015年的平均水平可能比较合理。即深圳房价从2017年每平方米54445元下降到2015年每平方米33406元，下降幅度为40%左右，每平方米价格下降2万元左右，应该是属于合理回归。
深圳房价未来快速回归走势图（元/平方米）
从经济发展来看，房产泡沫快速破灭的可能性是存在的。
2018年深圳新房住宅主要成交数据
数据来源：深圳房地产信息网数据中心
深圳2018年二手房主要成交数据
数据来源：深圳房地产信息网数据中心
注：成交数据的统计口径为二手商品房，包括住宅、商业、写字楼等
假如近期深圳房价真的大幅度下跌40%左右，高房价的“灰犀牛”真的来临，房价泡沫真的破裂，对经济社会和人民生活会带来什么样的影响呢？
由于深圳乃至全国房地产发展历史上，尚未出现过房地产泡沫破裂的先例，因此很难准确地预测深圳房地产泡沫破裂对经济社会和居民生活带来的深刻的影响和损害。但日本上世纪90年代初房地产经济泡沫破裂的历史，可以给我们很多启示和借鉴。
一旦深圳房价迅速大幅下降，对经济社会和人民生活水平的影响恐怕是相当巨大的。从经济方面来看，经济增长速度将会有较大幅度的下降，政府的财政收入将大幅度减少，一批以房地产为主要融资对象的中小银行有可能破产，一批中小房地产企业关闭破产在所难免，金融体系的系统性风险可能发生，以房地产抵押的负债率高的中小企业将发生资不抵债，面临关闭破产；从社会发展方面来看，2015年后购房的群体将会成为负资产家庭，生活水平会有较大幅度的下降，社会的消费水平将会有较大幅度的下降，大多数市民将要度过相当一段时间的紧日子，甚至是苦日子。
当然，房地产泡沫的破裂从长远来看，对深圳经济社会发展和人民生活也有正面的影响。比如，可以促进深圳经济增长更加健康，财政收入基础更加扎实，实体经济发展环境得到一定的改善，经济结构调整更加合理，金融系统风险消除，金融发展更加稳健，中等收入或中高收入群体购房的承受力进一步增强等。但是，这些长期的正面影响，毕竟是用近期经济社会和人民生活付出沉重代价换来的，应该说无论是政府还是社会都不愿意看到的结果。
第三种可能是房价逐步回归，房价泡沫慢慢消失，既不出现房价长期居高不下，也不出现房价“灰犀牛”，在发展和稳定中逐步消除房价极高带来的巨大风险。
深圳未来房价逐步回归趋势图（元/平方米）
与上述两种可能相比，通过政府宏观调控和发挥市场机制的作用，适当控制深圳房价下降速度，通过三年左右时间，使深圳市场商品房价格每年降低10%-15%左右，到2022年左右，使房价回归到2015年的每平方米33406元左右，通过发展来逐步化解和释放房地产风险和泡沫，使深圳的房价实现“软着陆”可能是比较理想的结果，因此应该成为未来深圳房地产市场调控的方向和目标。
连续几年每年房价下降10%到15%，可能会对深圳经济社会发展带来一定的影响，但总体说来，深圳凭借几十年经济发展积累的财富和形成的巨大经济规模，每年房价下降10%-15%应该说是处于可承受范围，深圳GDP结构中最重要的是高科技、金融、物流等产业，房地产所占比重不是太大；深圳市财政总收入近1万亿元，卖地收入通常不足1000亿元；2017年深圳房地产投资占整个社会投资额的比例为40%，房价下降对深圳投资规模会有一定的影响，但不至于形成深圳城市建设萎缩的局面；房地产企业虽然受房价下降10%-15%的一定影响，但对一些大型房地产企业，以及在2015年前获得土地的房地产企业，其影响程度还不至于达到关闭破产的程度；在2015年后购买市场商品房的群体，也逐步延续了负资产的心理压力以及对正常生活的影响等等。
实际上，2018年香港房价在连续几年上涨后，不少二手房尤其是中小户型的房价回调幅度比上年达到20%左右，对香港经济社会和市民生活的影响没有表现得特别激烈，也没有引起社会普遍不满。
因此，总的说来，利用几年时间逐步使房价理性回归，对深圳的经济社会会有一定的影响，但总比房价急剧大幅度下降、房产泡沫短期破裂给深圳带来的巨大影响要小得多，更比房价长期处于高位畸形状况对经济社会带来的长远风险小得多。
（作者为深圳市委原常委、副市长，《财经》记者熊平平改写，编辑：朱弢）
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