重启深圳住房制度改革之三：总结四十年得失，警惕房改偏向
在2003年以前，实践了近20年的深圳住房制度改革的方向和基本政策是正确的，并取得了基本成功。但从2005年至2015年，深圳失去了保障房建设的“黄金十年”。
张思平 | 文
审视历史，是为了认清当下，更好前行。
站在“全球最难买得起楼”城市的潮头，回望深圳近四十年来在住房保障制度改革方面走过的历程，大体经历了四个阶段，既有着大刀阔斧的住房制度的框架形成过程，又有着迷失改革方向，偏离社会保障功能的徘徊过程；既有着住房制度改革微观政策的不断矫正过程，又有着重新回归改革初心和理念，启动新历史时期住房制度改革的过程。
实事求是地反思、回顾、总结过去四十年的房改得失利弊，把这个文章做好了，意义非凡，为下一步的深圳住房制度改革提供镜鉴。
大刀阔斧起步
1980年初深圳建设刚刚起步，特区拓荒者大胆打破计划经济束缚，建立市场，吸引了大量的生活物资、生产资料、各类人才涌入，创造了深圳速度，开创了深圳发展历史上的火红年代。
此时，人口的急剧增加，对住房的需求日益扩大，大批参加特区建设的干部和职工的住房问题成为突出矛盾。应该说，以梁湘为书记的深圳市领导班子，对特区干部、职工的住房问题高度重视，并尽最大努力缓解住房紧张的局面。从1979年到1987年，在特区建设资金紧张的情况下，深圳住房建设投资仍占特区总投资的23%，达到22.4亿元，住房投资平均年增长40%，住房竣工面积近600万平方米。
但是，尽管市政府花了很大的投资，使特区干部、职工住房竣工面积年均增长37.74%，超过了同期人口年均增长31.24%，但住房问题不仅没有得到基本解决，反而缺房户越来越多。据调查，1983年深圳特区有5000缺房户，而1987年达到22000户。
究其原因，根本上是计划经济体制下的福利住房制度存在着根本的缺陷，难以适应改革开放和市场经济发展的实际需要。
现实住房需求与住房制度之间的尖锐矛盾，逼着深圳市开启了住房制度改革的探索之路。同时，邓小平在1980年4月2日发表了有关住房商品化改革的讲话，也为特区改革提供了重要依据和外部环境。
深圳上世纪80年代以邓小平讲话为基本原则的住房制度改革、探索，大体经历了两个阶段：梁湘主政期间的初步框架搭建时期，李灏主政期间的住房制度改革进一步完善和出台时期。
1983年12月，时任深圳市委书记梁湘（前左一）陪同田纪云（前左二）在深圳考察工作。（报告附图）
梁湘在1983年5月19日主持常委会，提出商品房改革问题，11月率团出访新加坡，考察新加坡住房制度，提出学习新加坡设立住房建设基金，加快住房改革。1985年初，市常委会进一步研究并出台《深圳经济特区行政事业单位干部职工住宅商品化试行办法》（下称《办法》），正式拉开了深圳住房制度改革的序幕，《办法》明确提出“改革干部职工住房制度，逐步以经济手段取代行政分配，加快住宅建设资金的回收与周转，实行住宅商品化，促进住宅产业的发展”。
在加快干部职工住房制度改革的同时，深圳也同时启动商品房的开发建设，深圳在全国成立了第一个房地产公司——深圳特区房地产公司，开发了全国第一个商品房小区——东湖丽苑。深圳在发展商品房过程中，学习借鉴了香港很多商品房开发建设销售的经验，包括：商品房预售、银行按揭贷款、市民分期付款等等。
东湖丽苑是内地第一个涉外商品房住宅小区。为了吸引香港人购房，当时深圳唯一的房地产企业——深圳经济特区房地产公司提出了“购买家电免税，给予户口指标，一次性付款9.5折”的优惠政策，使得房屋在短时间内即被抢购一空。（报告附图）
1986年李灏主政后，成立了深圳市住房制度改革领导小组及其办公室，进行了全面系统的研究，借鉴中国香港、新加坡经验，提出了以住房保障为主导，将住房商品化和住房保障结合的具有深圳特色的住房制度改革方案，并于1988年6月正式发布实施《深圳经济特区住房制度改革方案》。
这个方案意义非凡，是中国从计划经济向社会主义市场经济转变中的具有制度创新意义的、全国第一个系统的住房制度改革方案，成为深圳40年改革开放历史上标志性的重大改革之一。随后，深圳又组织有关力量，对改革方案进行完善修改，并于1989年发布《深圳经济特区居屋发展纲要》，最终形成“双轨三类多价制”的住房制度深圳模式。
1986年10月15日，时任深圳市委书记李灏（左四）视察基建项目建设情况。（报告附图）
在2003年以前，近20年的深圳实践证明，1980年初启动深圳住房制度改革的方向和基本政策是正确的，并取得了基本成功，为保障改善深圳居民的住房条件和促进房地产健康发展发挥了重要作用。
基本上满足了深圳不同群体不同层次的住房需要。随着深圳特区的建设和发展，深圳党政机关事业单位人员居住在政府修建的准成本或全成本的福利商品房之中；国有企业包括部分民营企业的员工住在政府提供优惠政策、由政府或企业修建的微利商品房之中；外商和民营企业家及少数先富起来的群体住在房地产商开发的高档的商品房之中；劳动密集型企业的劳务工住在由企业在工业园区自建的职工集体宿舍之中；城市流动人口及部分中低收入群众大都住在深圳城中村原居民提供的廉价出租房之中。
为国家住房体制改革提供了宝贵的经验。深圳1980年出台的住房制度改革方案及其随后的改革实践，得到了国家有关领导和部门的高度肯定和评价，1992年国务院有关部门专门在深圳召开座谈会，肯定深圳的房改经验和做法，1992年深圳市住宅局荣获联合国人居中心授予的“人居荣誉奖”，在1993年全国第三次房改工作会议上，深圳向全国系统地介绍了住房制度改革的经验做法，1997年深圳被评为全国房改工作先进城市等等，充分发挥了深圳经济特区改革开放先行先试的示范带头作用。
住房制度改革使深圳普通市民第一次拥有自己的私人财产和不动产财富，从“无产阶级”变为“有产阶级”，不仅使市民安居乐业，更大大激发了社会大众创造财富的积极性，为深圳的经济发展注入了强大的动力。
加强商品房建设，促进深圳房地产市场健康发展。从1988年到2004年，深圳市共完成1715万多平方米微利价的安居房、经济适用房的建设。由于房地产的发展对上下游产业链的强有力带动，商品房的建设对深圳经济的发展起到了重要作用，在深圳经济结构中的重要性不断加强。
保持了深圳商品房价格的长期稳定。1990年-2003年原特区内中心区的房价大体上在每平方米4000-5000元之间，原特区外的房价每平方米不到2000元，年增长速度通常在5%上下，直到2004年深圳房价才突破了每平方米6000元。
最后，还促进了深圳物业管理水平的提高，改善了城市各个阶层和群体的居住环境，提高了城市现代化水平。
1981年3月10日，中国内地第一家物业服务企业——深圳市物业管理公司成立。（报告附图）
深圳住房制度改革的方案是上世纪80年代制定出台的，受到了当时人们对现代住房制度的认识水平，以及受所处经济发展阶段、社会结构、人口结构的状况的限制，从历史的角度来看，当时的住房制度改革也有不足和局限性，也遗留了一些历史问题，主要是：
第一，虽然坚持了住房以保障性为主导的基本方向，但是保障的覆盖面考虑得不周全。当时保障的主要对象是党政机关事业单位的干部职工、国有企业的员工，即通常所讲的体制内的人员；而对体制外民营企业、三资企业，包括各种专业机构在内的服务业以及社会组织等各类人员，并没有纳入住房保障的范围。而随着深圳经济的发展和社会结构的变化，体制外的各类人员成为深圳社会结构的主体，而住房制度的保障范围又未及时作出调整。
第二，确定住房保障对象不是以收入水平为标准，而是以单位、企业以及个人身份为基本依据，尤其是在保障房的结构上，廉租房的遗漏是早期住房改革的最重要的结构性缺失。这使得深圳经济发展过程中中低收入，尤其是低收入群体住房遇到了特别的困难，形成新的社会矛盾和社会问题，没有很好地实现对社会公平的要求。
第三，以户籍人口为保障对象，也是深圳住房制度设计的重要缺陷。由于受当时对深圳的人口增长、社会结构变化估计不足的影响，住房保障仅仅局限于户籍人口。占全市常住人口三分之二即超过800万非户籍常住人口被排斥在住房保障制度之外。而这800万非户籍常住人口又基本是深圳低收入的劳务工，他们长期在深圳工作，是深圳经济社会发展不可缺乏的重要组成部分，却被迫居住在条件很差的城中村中。
深圳住房制度的这个缺陷，我们不应该责怪当时住房制度改革的探索者，而主要在于几十年来政府受自身利益和户籍群体的制约，在户籍制度改革上长期滞后；在于后来住房制度没有能随着人口结构的变化而及时调整。
第四，保障性住房没有封闭运行，直接进入市场，使住房制度改革在政策上缺乏连续性，对部分社会成员造成不公平的现象。深圳1999年实施保障房、安居房上市措施，应该说过分强调“售”房的必要性，给部分早期购买了房改房的党政机关事业单位送了个“大红包”，明显带有局限性。
前进中的方向迷失
从深圳住房制度改革的历史进程来看，以2003年深圳市出台《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》为标志起点，至2011年深圳市人大出台《深圳市保障性住房条例》为终点，深圳偏离和改变了上世纪80年代出台的以“双轨三类多价”为住房改革路径，使深圳住房制度改革迷失了方向，走了弯路。
深圳2003年后住房制度改革的方向性调整主要体现在：将改革的指导思想调整为促进住房市场化和住宅产业化上来，改革的目标调整为以市场配置为主导的住房供应体系；将住房改革的基本框架从“双轨三类”调整为单轨，政府停止建设和分配全成本微利房，以及为党政机关事业单位职工建保障房；停止包括国有企业在内的所有企业利用自己的土地，建设供本企业员工需要的商品房；将住房保障的范围缩小为户籍居民中极少数的享受最低生活保障的住房困难者；撤销专职保障性住房建设、分配的机构，即深圳市住宅局，组建深圳市国土资源和房产管理局，原住房管理职能并入新的机构。
在此期间，国务院对各地经济适用房、廉租房等保障房建设的要求下，深圳市政府也提出了保障性住房的计划，但由于种种原因，这些计划大部分并未实现，其中2001-2005年“十五”期间市政府建设提供的保障房每年仅为2000套，应该说保障性住房的建设基本处于停建时期。2005年-2010年“十一五”期间深圳市每年建成的各种保障房不足2000套，与上千万人口特大城市的需求相差甚远。
由于2003-2011年深圳住房制度出现方向性的失误，给深圳市民住房和经济社会发展带来四个方面的深刻变化和长远影响：房价飙升、卖地及与房地产有关的收入成为地方财政的重要组成部分、住房困难、社会不公平严重。
房改方向纠偏
2011年到2016年是对前期以市场化为主导的深圳住房制度改革的调整时期。纠偏的背景主要是前一时期改革迷失后的巨大社会影响。从2010年到2017年，深圳的房价像脱缰的奔马，一路疯狂飙升，而且高房价危及到了深圳高科技、金融、物流等支柱产业的生存，还给深圳的经济带来极大风险，以及国家领导人的讲话和中央有关部门的要求。
2016年底的中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，明确了未来中国楼市发展的方向。（报告附图）
在巨大压力下，深圳从2011年开始，对住房制度改革中出现的问题进行调整和纠偏，主要采取了以下五个方面的措施并取得了一定的成效：
一是2011年深圳市人大出台《深圳市保障性住房条例》。这个条例虽然还是很大程度上立足于稳定经济发展，提高城市竞争力，但是由于《条例》中提出在保障户籍人口中低收入群体的住房的同时，更加重视解决“人才”住房的问题，而在政府确定的“人才”的概念和范围中，大多数属于中低收入的有学历青年人，因此《条例》的出台客观上发挥了对城市中低收入群体的住房保障作用。
二是加快了保障性住房的建设。从2010年至2015年整个“十二五”期间，深圳新提供的各类保障性住房11万套，平均每年达2万套左右，是“十一五”期间每年提供2000套的10倍。从2016年至2017年每年向社会提供保障性住房达到4万套以上，比“十二五”期间每年提供的数量又增长了一倍左右。
2011-2017年深圳保障性住房竣工情况
数据来源：深圳市住房和建设局
注：2017年的数据包含基本建成项目
三是把解决“人才”安居问题摆在更加突出的地位，提出人才安居工程。由于高房价给深圳这座以创新、活力为特征的新型城市带来严重影响，深圳2010年出台《关于实施人才安居工程的决定》，提出了人才安居工程的保障对象、标准和方式，以及加大人才住房的具体措施，尤其是对重点大企业的科技人才提供了整批供给的特殊政策，满足了少数高科技重点企业人才住房的需要，对于稳定这些企业在深圳的生存与发展起了一定的积极作用。
同时，对于近期无法保障实物购房、租房的“人才”，深圳市采取了货币补贴的方式，对符合条件的“人才”进行资助，“十二五”期间深圳市区发放的各类人才的住房补贴近20亿元。2016年、2017年对人才的住房货币补贴的数额进一步扩大。虽然深圳采用的“人才”住房保障的指导思想有一定的局限性，确定人才的对象标准也不尽合理，从建立比较完善的住房保障制度来讲，“人才”保障住房可能是阶段性的、不可持续的一种特殊方式，但客观上对属于中低收入阶层的新进来的大学以上的青年人提供了一定程度的住房保障，对保持深圳对青年人的吸引力和城市活力，对保持深圳的创新创业环境，对深圳高科技产业的稳定和发展起了一定的积极作用。
2009年7月31日，深圳市高层次专业人才住房补贴首发仪式在市民中心举行，8名高层次专业人才获得首批住房补贴共303万元。（报告附图）
四是进一步完善了住房公积金制度。截至2015年底，深圳市累计开立个人住房公积金账户达933.15万户，实缴人数为538.34万人，跃居全国第三位，累计归集资金1479.91亿元，住房公积金累计提取笔数1269.97万笔，提取总额581.15亿元，为缓解市民购房资金需求不足起了积极作用。
五是用计划经济条件下的“价格管制”的方式，从商品房供给侧控制了深圳房价继续快速上涨的趋势。
在2011年至2016年通过上述五个基本方面的措施，使深圳住房制度改革的方向得到了一定程度的纠偏和调整，住房保障性功能又进一步得到了加强，使高房价引起各个方面的尖锐矛盾得到了一定程度的缓解，主要表现为：一是将2016年达到高峰的房价通过计划经济、行政手段冻结起来。二是进一步扩大了保障性住房的覆盖面，缓解了部分中低收入户籍居民住房的困难。三是保障性住房的分配方式与前些时候相比，进一步规范化，公平性得到更好的体现。
现代住房制度改革重新启动
深圳住房制度改革在经历了从2003年到2017年大体上15年时间的曲折反复，在2016年深圳市场商品房价格攀上市民、企业、政府、社会都难以承受的历史高点之后，在各种因素综合作用下，以2018年深圳市政府出台《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（下称《意见》）为标志，深圳的住房制度改革又回归上世纪80年代改革以保障性住房为主导的初心，回归到世界发达国家以保障公民住房基本权利为政府职责的现代住房制度的历史潮流，具体表现在以下几个方面：
一是重新回归并确定以保障性为主导的改革指导思想。比如，《意见》中明确提出“要正确处理住房的经济属性与民生属性的关系，把民生属性摆在更加突出的位置，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立租购并举的住房制度为主要方向”。确定这样的指导思想，既是继承了深圳上世纪80年代末提出的住房制度改革的基本精神，又是经历了几十年发展变化后对住房制度和房地产市场重新认识的升华。虽然这个文件在具体政策措施上还存在不少缺陷，指导思想上还带有住房市场化更多的色彩，但回归到保障性为主导的住房制度改革的方向是值得肯定的。
二是提出了2018年至2035年保障性住房的目标。《意见》中提出的到2035年深圳市要再建各类保障房不少于100万套，确保户籍特困人员、低保及低保边缘家庭应得应保，各类人才和中等偏下收入居民以及为社会提供基本公共服务的相关行业人员、先进制造业职工等群体的住房困难得到有效解决。尽管这个目标涉及的保障对象范围不一定合理，保障覆盖面也不高，也没有深圳市30年前提出的“符合条件的市民都能住上一套单元式住房”的目标那么理想和振奋，但如能真正在未来20年内建设100万套保障房，真正能有效解决《意见》中确定的群体的住房问题，应该说也是一个了不起的成就。
三是提出了“多主体供给，多渠道保障，租购并举”的具体措施。为实现住房保障目标采取的这些措施，从总体上讲应该是对的，尤其是“租购并举”是对上世纪80年代深圳住房制度改革中提出的“以售为主”甚至“只售不租”原则的重要调整，也符合世界发达国家以保障为主导的现代住房制度的基本规律；多渠道保障也是大体符合深圳目前的客观实际的，当然多渠道中还是应该突出重点，发挥主渠道的主体作用；“多主体供给”也有利于调动各方面建设保障房的积极性。
四是学习中国香港、新加坡的经验，成立了市住房保障署以及专门从事保障房建设的国有独资企业——深圳市人才安居集团，为实现保障房建设和供应的计划目标提供组织保障，并且从2017年起进一步加大了保障房建设的规模，加快了建设速度。2017年全市筹集安居工程10万套以上，建筑面积670万平方米，完成工程投资235亿元。2018年计划全市筹集安居工程10万套。
当然2018年市政府出台的《意见》中，对住房制度改革涉及的一系列重要问题，尤其是在保障对象、范围、标准等一系列重要问题上，还有很大局限性，改革方向也不是很清晰，一些重要政策、机制以及体制创新方面仍有很多漏洞，但在深圳住房改革历史上，仍然会是住房制度改革回归正确轨道上的一个良好开端。
三条基本经验
经验一：率先打破计划经济体制下福利性实物分房制度，探索适应社会主义市场经济发展的，以保障性为主导的住房制度改革之路。
对不了解过去福利分房制度的年轻人来讲，也许还非常向往，但事实上这套分房制度并没有给城镇居民带来更好的住房条件。从1949年到1986年近40年，全国城市居民人均住房面积仅为5.5平方米，除北京人均达到7平方米外，上海、天津、广州等大城市人均住房面积不足6平方米，不仅面积小，而且极为简陋，热水供应都算是奢侈品。
而且随着中国城镇人口的增长，政府、企业住房建设的包袱和负担越来越重，连人们最低标准、最差条件的住房都难以满足，由于房租极为低廉，通常只占工资收入的1%，难以满足基本的维护条件，机关单位和企业住宅大院的房子“一年新，二年旧，三年破”是普遍现象，大部分住宅破旧不堪，环境恶劣。
同时，计划经济下按级别福利分房的制度也未必公平合理，住房分配中的不正之风，甚至腐败问题难以避免，处处可见。
住房制度改革以前，住房最大的问题就是短缺。筒子楼是一种有着长长的走廊、公用卫生间和厨房的房子，最初是企事业单位的办公楼或单身宿舍，后来变成许多已婚家庭一家老小合住的居民楼。（报告附图）
深圳市在上世纪80年代初，从梁湘到李灏主政期间，打破旧制度，实行住房货币化、商品化的改革，制定了向机关干部和企事业单位职工增加工资、出售住房、回收货币、提高房租等系统的改革方案。
这项改革对政府和企业来讲，不仅减轻了建房负担，而且回收了大量住房建设资金，滚动建设并向干部职工提供更多的保障性住房。对干部职工来讲，使绝大部分干部职工在工资收入增加的基础上，通过购房，成为真正的有恒产者。对先富裕起来的部分人群，通过购买商品房满足了不同收入层次的住房需求。对房屋管理部门来讲，由于房租提高，使之有条件改善住房管理水平和环境条件，并在此基础上在全国最早诞生物业管理这一新的行业，提供了大批就业岗位。对银行来说，通过对个人购房的抵押贷款，增添了新的业务，盘活了存量资金，扩大了经营规模，取得了更好的经济社会效益。
经验二：最早实行土地使用权有偿转让并形成房地产商品市场，为中国要素市场的建立和完善，为房地产产业的发展，为深圳乃至全国城市现代化建设作出了历史性贡献。
土地资源既是最重要的生产要素，也是国家、地区和企业个人最重要的财富。在计划经济体制下，土地是国家和集体所有，无偿使用不能转让，土地资源没有市场价值，巨大的土地资源难以成为真正的财富。上世纪80年代初，深圳特区的开拓者冒着违宪的巨大风险，敢于突破旧体制，借鉴香港土地制度的基本经验，在中国内地第一个实行土地使用权的有偿使用，实行土地使用权的转让和公开拍卖。在中国改革开放历史进展中，深圳在土地制度上这项重要突破，不仅成为深圳为国家提供的最重要的改革经验之一，而且对国家改革开放和现代化建设起了难以估量的作用。
本世纪以来深圳乃至全国，由于住房制度改革方向上的偏差以及其他原因造成的土地价格、商品房价格暴涨，地方土地财政的形成，对经济社会带来的严重后果，不能归咎于深圳创造的土地使用权有偿使用、转让所作出的改革探索，以及土地使用权转让及土地市场的形成发育的本身，而原因应该在于深圳乃至全国在住房制度改革和房地产市场调控严重失误。
经验三：率先探索实践以保障性为主导的“双轨三类”住房制度，为上世纪中国住房制度改革提供了成功的示范。
经过长期的实践之后，世界发达国家已基本上达成共识，即住房具有双重属性，既有保障性的一面，为中低收入群体提供住房保障，是政府的基本职能之一；又有商品的属性，即居住、投资、交易、财富积累的市场功能。
深圳在改革开放之初，借鉴中国香港、新加坡的经验，提出以保障性为主导的“双轨三类”住房制度改革模式，初步界定了政府与市场在住房制度中的关系。政府通过建设和提供成本房、微利房为大多数中低等收入的社会不同群体提供住房保障，市场通过房地产企业建设市场商品房，按照市场运作规律，为中高收入群体提供不同层次的住房条件，并逐步形成完善的房地产市场。深圳上世纪80年代的住房改革模式符合世界住房制度的基本取向，为中国上世纪的住房制度改革提供了示范，应该说是非常了不起的制度创新。
在住房制度改革方案出台后15年左右的时间内，深圳基本上按照“双轨”的模式，进行了比较成功的实践。一方面深圳在财政实力不是太雄厚的情况下，从上世纪80年代到2003年，通过设立住房基金，通过不同渠道供应的保障性住房达27万套，加上企业建设的职工宿舍，基本上满足了中低收入群体的住房需求，虽然住房的质量和条件比不上近期的商品房，但大体上与当时深圳的经济发展和市民生活水平相适应，中低收入群体住房问题虽然不能说全部解决，但并没有形成尖锐的矛盾。
另一方面，深圳也充分发挥市场作用，积极培养商品房市场，规划一定比例的市场商品房，由房地产企业按照市场需求进行建设和出售，大体上满足了部分高收入群体对住房的多元化需求。
尤其可贵的是，在近20年的时间，政府对商品房市场并没有像近些年来一样，进行强力的干预和调控，而是界定政府与市场的界限，遵守市场规律，反而使深圳市场商品房价格保持近20年的基本稳定，平均价格长期保持在每平方米5000元至6000元之间，直到2005年深圳的房价才突破每平方米6000元。相反，虽然2005年后，从深圳到全国不断加强对房地产市场的调控，但由于住房制度改革的方向偏差，使深圳房价从2005年的不到每平方米6000元暴涨到2015年每平方米5万元以上。正反两个方面的经验教训证明，深圳上世纪80年代住房制度改革的探索和实践都是成功的。
两个教训
教训一：住房制度改革方向转变中发生偏差。
进入本世纪初，由于种种原因，以保障性为主的深圳住房制度改革发生了方向性偏差。以2003年深圳市府104号文，即《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》为标志，使深圳住房制度的方向和重点从保障性为主转向以商品化市场为主，给深圳经济社会发展带来深远的影响。
深圳本世纪初住房制度改革方向上的偏差，客观上讲主要原因应该是受国家住房制度改革方向的影响，但实事求是讲，深圳本身也存在一定的责任和原因，主要表现在三个方面：
一是没有很好地坚持已经被实践证明基本成功的改革方向，缺少创造性执行国家和上级有关规定的勇于改革创新的精神状态和勇气。实际上国务院1998年关于住房制度改革的23号文件中，并没有要求各级地方政府强行统一执行，而是留下了很大的自主创新空间。2002年前后国家有关住房制度改革主管部门在深圳召开过座谈会，对深圳上世纪80年代以来的住房制度方向和政策给予了高度评价。
但是本世纪初以来由于深圳在住房制度的基本方向上并没有坚持和完善行之有效的住房改革的原则和指导思想，没有坚持以保障性为主的住房改革正确方向，基本上完全照搬了国家统一的住房制度改革的方向政策和基本措施，使深圳的住房制度改革发生了方向性偏差，对深圳住房制度和房地产发展带来深远的影响。
二是对发达国家住房制度发展的趋势和规律认识不足。包括对住房的两种属性，对住房建设及房地产发展中的政府和市场的界限，对调整住房制度改革后对深圳经济社会发展和市民住房制度带来的影响缺乏足够的认识，应该说深圳住房制度改革方向调整，改变“双轨三类”深圳住房制度的基本框架是比较草率的。
三是受政府自身利益的影响和制约。
教训二：保障性住房建设十年计划未能完成。
虽然从本世纪初国家和深圳的住房制度走了一条以商品化、市场化为主导的改革之路，但是无论是国务院还是深圳在住房制度改革方案中，并没有完全否定取消必要的保障性住房的建设。
然而，从2005年至2015年，深圳的经济适用房以及其他保障性住房的建设难以令人满意，几乎每年的计划与实际都相差甚远，使深圳失去了保障房建设的“黄金十年”。
这十年间，实际工作部门确实遇到了诸多困难，为此他们也付出了很多艰辛的劳动。但是，从深圳市政府角度来看，在工作层面上，事关群众的保障房建设达不到预期也是事实。
比如，保障性住房土地紧张的问题，但在这十年期间，政府保障房建设规模与市场商品房建设的比例大体上在1:9，即商品房建设占深圳住房建设总规模的90%，既然市场商品房能有土地供应而迅速扩大规模，为什么保障性住房用地就这么困难呢？。
这是因为，在这些年以商品市场化为主导的住房制度情况下，总的住宅建设规模一定，政府建设的保障房越多，政府所付出的代价越大，成本越高，获得的收益越小，政府的工作量也越大。因此，在目前的政治经济社会环境和体制下，政府从根本上缺乏建设保障性住房的动力。
（作者为深圳市委原常委、副市长，《财经》记者熊平平改写，编辑：朱弢）
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