生态文明体制机制进一步改革的问题和对策
党的十九大将“生态文明”列为社会主义现代化新征程的重要组成部分，开启了生态文明建设的新篇章。2018年，生态文明被写入宪法，国务院职能改革成立了生态环境部，生态文明体制改革取得了一些重大进展，为进一步深化改革奠定了基础。本文梳理了2018年生态文明体制机制改革的重大进展，并对进一步深化生态文明体制机制改革提出了一些具体的建议，供参阅。
本文节选自深圳创新发展研究院即将发布的《2018中国改革报告》生态文明体制改革部分，该部分由中国社科院城市发展与环境研究所副研究员李萌研究完成。
一、2018年生态文明体制机制改革的重大进展
2018年3月11日，十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明正式写入国家根本法，为进一步加快我国生态环境保护和实现绿色发展提供了坚实的强制性保障。2018年生态文明体制改革，关键是落实中央部署的17项重点改革任务，包括基本完成市级国有自然资源资产管理和自然生态监管机构改革，稳妥实施环保机构监测监察执法垂直管理制度改革；以“河长制”为重点构建水污染综合防治体系，建立禁止“洋垃圾”入境的协作机制；开展自然资源资产离任审计，实施生态环境损害赔偿制度，开展企业环境信用评价等。当前，这些重点任务基本完成，生态文明机制体制改革向纵深推进，突出成绩主要体现在六个方面：
一是统一监管和执法工作。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。根据该方案，新组建的生态环境部统一了生态环境的监管和执法工作，具体包括拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。
二是进一步推动“垂改”工作。2018年11月，生态环境部发布的《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》要求，2019年3月前全面完成省级环保垂改实施工作。作为地方环保体制的一项根本性改革，环保垂改可谓牵一发而动全身。这不仅仅是隶属关系的调整，更涉及环境监测、监察、执法等基础制度的重构，是对环境保护管理体制的一次底盘性改革。通过垂管改革，将构建“地方党委政府挂帅，环保部门统一监管，相关部门各司其职”的大格局。
三是深化生态环境领域的“放管服”改革。生态环境部办公厅2018年8月31日印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》提出了突出进一步简政放权、突出加强环境监管执法、突出优化生态环境公共服务、突出发展环保产业、突出创新绿色金融等五个方面的措施。
四是促进环境保护税落地施行。2018年1月1日，《中国人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国环境保护税法实施条例》正式施行，实现了三大创举：一是费改税，污染费消失，环保税上线；二是税额幅度的提升，水污染和大气污染税额幅度提升10倍；三是环保税归地方政府所有，全部用于环保。
五是创新发展第三方治理机制。2018年，一些地方开始积极探索这方面的改革。如江西省2018年出台了《江西省推进环境污染第三方治理工作实施细则》，提出推进环境公用设施第三方治理市场化，推动环境公用设施管理向独立核算、自主经营的企业化模式转变，向市场化运行机制发展。贵州、四川、浙江等省纷纷发布积极培育发展环境治理和生态保护市场主体的实施意见，创新投资运营模式，大力推行生态环保投资工程包，鼓励采取环境绩效合同管理、合同能源管理、合同节水管理、委托治理、委托运营等方式引进第三方治理，同时推行综合服务模式，培育和壮大市场主体。
六是持续推进生态文明的其他制度建设。2018年进一步完善了自然资源资产产权及有偿使用制度、生态环境损害赔偿制度等生态文明配套制度，一些地方还推进了党政领导干部绩效考核制度细化，落实生态环境损害责任追究制度等。
二、生态文明体制机制进一步改革的问题和对策
2018生态文明体制改革取得了重大突破，也面临不少困难和挑战，这在一方面是认知问题，体制改革中关于统筹绿色发展与环境保护的关系认知仍然不到位；另一方面是能力建设问题，生态文明国家治理体系和治理能力现代化水平亟需提高。具体来说，需要结合当前改革推进的相关工作进行细化和深入分析：
（一）统一监管和执法工作面临的问题及对策建议
2018年新成立的生态环境部，其统一监管和执法工作有利于环保部门摆脱“既当裁判员又当运动员”的尴尬身份，克服以往生态环保领域存在的“九龙治水”弊端。但是，要做好这项工作，关键是要落实“统一监管，分工负责”的原则，目前在这方面存在的主要问题是有关部委的“避责”行为。
根据《中华人民共和国环境保护法》第六条规定的“一切单位和个人都有保护环境的义务。”每个部委都应承担生态环境保护与治理的主体责任，没有部委置身事外。
按照“统一监管”与“分工负责”的原则，生态环境部应承担“监管主体”的责任，主要包括监测和执法，以及拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准的职责，同时，组织指导部分责任主体难以明晰领域的生态环境保护与治理工作。如根据《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，生态环境部负责“组织指导城乡生态环境综合整治工作，监督指导农业面源污染治理工作。监督指导区域大气环境保护工作，组织实施区域大气污染联防联控协作机制。”
同时，其它部委是“防治主体”，应承担部分具体的污染防治主体责任，推动行业的绿色发展，生态发展。如根据《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，自然资源部负责统筹国土空间生态修复。牵头组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复重大工程。负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作。牵头建立和实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施，提出重大备选项目。
但根据《农业农村部职能配置、内设机构和人员编制规定》《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》等一些部委的“小三定”方案来看，农业农村部、水利部等一些部委则没有具体明确生态环境保护与治理方面的责任，相应的主体责任有待进一步明确及细化。
因此，针对相关部委在生态环保领域的避责行为，要进一步深化改革，建议加强以下两个方面：一是根据“一切单位和个人都有保护环境的义务”的要求，进一步明确其它部委在生态环保领域的主体责任。生态环境部拥有生态环境保护顶层设计及监管、行政执法职责，其它相关部委需承担本领域具体的生态环境保护及治理工作的职责，但对于一些特殊领域或行业，生态环境部还需要授权相关部委一定的监管职能。二是制定权责清单，细化权责边界。通过制定权责清单明确自然资源、水利、工信、农业农村、城建、林草、海洋等相关部门在生态环境保护方面的责任及义务，依法划定权责边界，把“法无授权不可为，法定职责必须为”原则落到实处。
（二）环保“垂改”工作面临的主要问题及对策建议
监察监测执法垂直管理有利于加强生态环境领域的监管工作，但也面临一些问题：一是改革后县级生态环境机构不再是县政府的组成部门，而环保规划、总量控制、环境测评等工作具体落实到县级政府却没有相关的机构承接，这意味着县级政府在生态环保问题上没了抓手，导致其生态环保责任无法落实；二是在地方政府责任落实的问题上，一个关键的问题在于对领导班子成员的任命：对于市级生态环境部门而言，其领导班子成员采取“两头任命”的方式，这就产生了领导班子对谁负责的问题，相互之间的矛盾摩擦不可避免；三是对于基层生态环境机构来说，对其监督主要依赖于省市生态环境部门，但省市生态环境部门却往往难以对基层生态环境机构进行有效的监督。以县级生态环境机构为例，省级执法总队对县级执法机构监督乏力，而县级政府又无权对其进行监督，这种情况很容易导致权力寻租，出现监管漏洞；四是垂改以前，市县环保局与监测、监察、执法等部门之间是领导与被领导关系。垂改后，可能会变为兄弟关系，甚至上下级关系发生颠倒，两者将出现协同沟通障碍。以上问题是当前垂改工作需要面对及解决的。
因此，针对环保“垂改”工作中存在的问题，要进一步深化改革，建议重视以下两个方面：一是避免一刀切。由于各地的情况千差万别，中西部的差别尤其大，在推动垂改工作中，不应一刀切，特别是对原来已行之有效的一些管理机制，应予以一定程度的延续。二是重视市县在生态环保方面的抓手问题。将生态环保监测监察执法机构的业务职能进行垂直，交由省级政府直接管理，而生态环保局的相关行政管理职能仍归地方政府，这样既可以保证监测监察执法机构的工作接受上级业务部门的指导和监督，也能够赋予地方政府一定的权力对生态环境机构进行管理。
（三）“放管服”改革面临的问题及对策建议
当前，全国生态环境领域“放管服”改革取得了积极进展，但是与高质量发展要求、生态环境事业发展需要和人民群众期盼相比依然存在很大差距。影响生态环境领域的“放管服”改革措施落地的因素主要有：一是思想认识不到位。一些地方和部门认为“放管服”改革是割肉、是放权，推动改革的主动性不强、办法不多、措施不实、氛围不浓。二是简政放权不到位，有的地方和部门放权还不彻底。三是放管结合不到位。一些地方仍然存在“重事前审批、轻事中事后监管”、“重下放、轻监管”等现象。四是优化服务不到位。部分地方和部门服务意识不强，办事效率不高，办理过程缓慢，拖、等、压、靠等问题还不同程度存在。
对于政府部门来说，“放管服”往往意味着权利减小，但责任却没有减少。从部门及个人利益的角度来看，一般不太愿意主动推动这项工作落地。因此，针对上述问题，要进一步深化改革，需要注重运用法治思维和法治方式推进改革，按照“在法治下推进改革、在改革中完善法治”的要求，及时把改革中形成的成熟经验制度化、法律化，积极推动做好生态环境领域相关法律法规的立改废释工作，确保重大改革于法有据，不断提升生态环境保护法治化水平。
（四）环境保护税法落地面临的主要问题及对策建议
当前，影响环境保护税法落地的因素主要有以下几个方面：一是优惠措施不足。一方面，《环境保护税法》规定了两档税收优惠，但标准较高、跨度较大，激励引导作用不够充分。二是惩罚手段欠缺。《环境保护税法》及《环境保护税法实施条例》没有沿用《排污费征收使用管理条例》对排污者逾期拒缴及骗取批准减缴、免缴、缓缴的处排污费数额1倍以上3倍以下罚款的惩罚措施，而是按照标准税率向排污超标企业征收，这使得一些环境保护税成本低于治污成本的企业继续超标排放，影响《环境保护税法》实施效果。三是对污染物监测准确性欠佳。环境保护税不像其他税种，缴税金额可以单纯根据销售量、销售额等数据直接计算，其征收关键是准确掌握污染物排放量，在计量、监测方面要求较高专业性。四是环境保护税税基较窄。不仅征税范围不够广泛，征收对象也相对单一。
因此，针对以上问题，进一步深化改革，建议加强以下几个方面的建设：一是完善与环境保护税配套的法规制度。健全税收优惠措施，构建完善的惩罚机制。二是多措并举实现自动监测设备全覆盖。支持企业加大自动监测设备投入，设法降低设备成本，鼓励企业采用融资租赁方式进行技术改造和设备购置。三是逐步拓宽环境保护税税基。充分利用现有成果将挥发性有机物（VOCs）纳入征收范围，同时，根据污染排放物的治理紧迫度与征收难度逐渐扩大征收范围，逐步丰富征税对象。
（五）第三方治理机制改革面临的问题及对策建议
从行业态势看，当前，治污企业对第三方治理的热情较高，但由于一些地区政策法规滞后，体制机制不完善，排污企业反应冷热不一，选择第三方治理过程中还存在一定问题。一是责任不明晰。对于如何具体界定第三方治理单位应承担的连带责任，相关法律法规缺乏进一步的具体规定，易导致忽视责任义务、出现问题推诿扯皮甚至相互勾结的现象。二是一些地方政府职能定位不清。有些地方政府部门找不准在推进第三方治理中的职能定位，既当裁判员又当运动员。三是第三方服务市场环境存在一定缺失。在实践中，政府和企业在履行合同中不履约、毁约现象屡见不鲜，在项目招标中暗箱操作、低价中标，民资企业参与难度大。四是行业不规范。第三方治理企业的技术服务水平参差不齐，市场契约精神缺乏，易导致恶意竞争、弄虚作假、违约失信和违法牟利等行为。五是行业信息缺失。排污单位在选择第三方进行污染治理时，难以获取完整、准确的第三方治理企业信息。六是未建立完善合理的价格机制和制度规则。目前没有建立完善的反映成本效益的合理收费机制，而政府购买服务过程中，注重形式，忽视市场手段。
因此，针对以上问题，要进一步深化改革，建议加强以下几个方面的建设：一是建立环境污染第三方治理市场的准入机制。二是加强对第三方治污企业的监管。三是加强对政府方面的约束。四是明确相关主体责任。五是政府更应该积极采取税收优惠政策、技术等各种支持措施。
（六）其他相关制度建设面临的主要问题及对策建议
从自然资源资产产权制度和用途管制制度建设情况来看，目前我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善，但还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些突出问题。一是对自然资源资产的非经济价值认识严重不足。二是各类自然资源之间、各产权主体之间，往往不同程度地存在产权边界不清晰的问题。三是集体产权主体的资源处置权的残缺或易位，以及受益权的缺失或受到侵害。四是资源产权转移还存在体制、机制及媒介等方面的问题，并由此影响到产权转移的顺畅性，进而影响到产权转移的规模、效率和效果。五是资源产权制度尚不能保障产权主体获得应得资源收益，国有和集体产权主体的资源收益往往不同程度地存在收益流失或侵害的问题。
为此，进一步深化改革，推动自然资源资产产权改革措施的落实，建议一是进一步完善由全民或国家所有者和集体所有者共同组成的中国特色自然资源产权主体结构。二是厘清各类自然资源之间、各类产权主体之间的资源产权边界。三是以强化资源处分或处置权、保障资源收益或受益权为核心，健全资源产权权能。四是以消除资源管理体制和资源配置机制等方面的障碍为突破口，促进资源产权顺畅、有效流转。
从生态环境责任赔偿制度的建设上来看，当前影响生态环境损害赔偿制度落地的要素主要体现在：一是法律缺位掣肘。根据现有的民事、刑事和行政法律体系，生态环境损害赔偿所特有的责任归属与赔偿问题难以单独由现有某一法律体系进行调整。二是条块分割导致相关改革制度缺乏有效衔接。由于生态文明体制改革涉及的各项改革制度由不同部门制定，各项制度缺乏统筹考虑，制度间存在相互制约和掣肘之处。三是工作能力尚无法满足试点工作需要。缺乏专门的生态环境损害赔偿工作队伍与技术能力，是制约生态环境损害赔偿行政磋商工作全面开展的重要因素。四是环境损害鉴定评估技术方法尚在探索。环境损害鉴定评估是环境科学、环境工程、生态学等环境类学科的集中应用，涉及学科类型多样、技术体系庞杂、没有成熟的经验可以借鉴。五是生态环境损害赔偿资金的管理和使用存在制度困境。生态环境损害赔偿资金保障是生态环境损害赔偿制度是否落地的决定性因素。
针对这些问题，建议加强以下几个方面的建设：一是推动环境责任和赔偿立法。二是加强环境执法与损害赔偿工作能力。依托现有的执法力量，结合国家法治型政府与环境保护行政体制改革方向，整合相关部门职能，避免重复建设，浪费行政资源。三是完善环境损害鉴定评估技术标准体系。四是规范生态环境损害修复与赔偿的监督审核。
针对当前党政领导干部绩效考核和责任追究制度的改革情况，一般来说，影响绩效考核落地的因素主义有以下几点：一是考核缺乏标准；二是考核目的不明确；三是考核方式单一；四是考核过程形式化；五是考核结果无反馈。要落实党政领导干部绩效考核和责任追究制度，关键是要编制自然资源资产负债表，明确生态环境的变化情况，明晰考核目标及任务。然而，由于编制自然资源资产负债表是一项开创性的工作，如何将资源调查制度与编制自然资源资产负债表结合起来，仍有许多工作需要在试点中探索。因此，进一步深化此领域的改革，建议加强以下几个方面的工作：一是认真开展调查研究，及时了解试点地区编表过程中的遇到困难和问题，认真总结试点地区编表过程中的新做法、新经验。二是加强顶层设计，制定编制方案指导意见。在地方试点基础上，及时总结工作方法经验等。
