许耀桐、刘祺：中国特色社会主义行政体制完善发展的思路
编者按：中共十九届四中全会对坚持、完善和发展什么样的中国特色社会主义行政体制进行了总结与展望，提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。对此，我院主持编写的《2019中国改革报告》对中国特色社会主义行政体制发展的目标、任务和步骤进行了深入解析，并提出完善和发展中国特色社会主义行政体制的思路。现摘编，供参阅。
2019年10月，中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全会回答“怎样治理国家”这一坚持和发展中国特色社会主义的重大课题，提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。全会对坚持、完善和发展什么样的中国特色社会主义行政体制进行了总结与展望，提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。
总体上，2019年我国行政体制改革围绕中共十八大以来的若干重大部署，推动法治政府建设，强化对法治政府建设与责任落实的督察，建立健全重大行政决策程序的制度规范；深化“放管服”改革，改善营商环境，促进利企便民；开展新一轮机构改革，完善公务员管理制度；推进数字政府建设，全国统一政务服务事项标准；优化中央与地方间权力纵向配置，优化政府间事权财权划分等；在各方面取得较为明显的成效。本文将结合《决定》提出的目标，对中国特色社会主义行政体制发展的目标、任务、步骤以及未来的工作思路展开分析。
一、中国特色社会主义行政体制发展的目标、任务和步骤
目标
中国特色社会主义行政体制发展的目标是建设人民满意的服务型政府和法治政府、创新政府、廉洁政府“四个政府”。建设服务型政府，必须坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民，要始终把为人民谋发展增福祉作为最大责任，始终把现代化建设使命扛在肩上，始终把群众冷暖忧乐放在心头。建设法治政府，要做到“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。
创新政府包含两层含义，一是政府推动经济社会发展的立足点必须放在创新驱动上面；二是政府自身建设方面也是如此，只有通过制度创新，才能够降低政府成本，提高政府效能。廉洁政府要求坚持依法用权，倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，对腐败分子零容忍、严查处。各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。
任务
中国特色社会主义行政体制发展的任务总体是构建职责明确、依法行政的政府治理体系。具体任务：一是加强制度建设，提升政府法治化水平；二是进一步转变政府职能，推进简政放权、放管结合、优化服务；三是更好地宏观调控，释放市场和社会活力；四是创新政府监管方式，完善事中事后监管体系；五是优化行政组织结构，健全部门职责体系；六是统筹中央和地方关系，优化行政层级和行政区划设置；七是创新行政管理方式，提高行政效能；八是加强公务员队伍建设，建设廉洁政府。
步骤
中国特色社会主义行政体制建设的步骤与坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是一致的、同步的，这就是：到中国共产党成立一百年时，行政体制的制度体系要在更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化时，行政体制的制度体系要更加完善；到新中国成立一百年全面实现国家治理体系和治理能力现代化时，行政体制的制度体系要更加巩固。必须按照这样的时间表来安排中国特色社会主义行政体制的建设进程。
二、中国特色社会主义行政体制完善发展的思路
（一）优化行政权力运行机制，推动政府科学民主依法决策，健全强有力的行政执行系统，构建起全方位行政监督体系
按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化行政权力运行机制。
第一，推动政府科学民主依法决策。完整的决策过程须经历谋划、决断、执行、监督四个阶段，每一阶段都包含着相应的决策环节和程序方法。在“谋划”阶段，包含着“决策公开”“公众参与”二个环节。在“决断”阶段，包含专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等四个环节。在“执行”以及随之跟踪的“监督”阶段，包含重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等两个环节。科学民主依法决策即是要“推进决策公开，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，以及“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。
第二，健全强有力的行政执行系统。制度在于执行，没有执行，制度只是空设。行政执行力是贯彻行政组织的战略意图，按照制度规定的要求，集聚各方资源与力量，完成既定任务，达到预期目标的实际操作能力。当前，一些官员不作为，或乱作为，影响了行政执行力。为此，必须深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。落实行政执法责任制和责任追究制度，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。
第三，构建起全方位行政监督体系。一是自上而下的组织监督。自上而下的组织监督有利于最优管理，实现效率最优。自上而下的监督是以权力监督权力，正确理顺权力的授予关系，做好自上而下的监督，就能有效地施行监督。二是自下而上的民主监督。民主性的监督其本身并不具备权力的性质，民主监督的形式不具有法律的约束力，民主监督的形式也常常伴随着群众情绪化的渲染。因而，既要发挥好民主监督的优势，又要正确利用好民主监督的作用。三是同级行政间相互监督。加强同级行政间的相互监督，依靠本级组织的内部机制，监督权力运行，降低执政风险，提升执政绩效的监督体制。创新同级监督模式，强化同级监督保障，需要积极探索创新模式，借鉴相关成功经验，推动同级监督的常态化。
（二）厘清政府职能边界，加快政府职责体系的规范化建设，深化“放管服”改革，打造国际化、法治化、便利化营商环境
“放管服”改革实质聚焦政府职能的优化与转变，厘清政府与市场、社会的边界。接下来，应进一步完善权责清单制度，解决政府权责模糊问题。实现权责清单同“三定”规定有机衔接，按照权责对等、权责一致和“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，结合机构改革调整完善各级各部门权责清单，厘清审批和监管权责边界，强化落实监管责任。统筹考虑“放管服”改革与部门“三定”方案规划，把不该政府管的事项转移出去，交给市场和社会组织，把该由下级政府管的事项下放，把该由政府管的事项规定到位，同时要理顺部门职责关系，确保各部门职责关系清晰、权限明确。
加快政府职责体系的规范化建设，习近平总书记多次强调，“凡属重大改革应于法有据”。立法机关要充分履行其职能，发挥立法的引领和推动作用，加快相关法律法规的“立、改、废、释”工作，修改和废止有碍发展的行政法规和规范性文件，确立行政改革“法无禁止即可为”原则，为行政改革提供坚实法治保障。具体而言，一是要遵照法治精神和运用法治思维应对改革问题；二是一些地区可先行先试，率先推动一些制度创新法制化，如对政府创新进行规范解释，建立知识产权仲裁法庭和相关法律平台；三是创建立法机关与行政部门的联席会议制度，加强对“放管服”改革创新举措合法性审查，实施全流程管理，促进创新举措与改革项目的制度化、规范化。
协同推进“放管服”改革。一是解决地区间不协同问题。当前，“放管服”改革在东部沿海省份已取得阶段性胜利成果，但是大部分中西部省份改革执行中遇到诸多“中梗阻”问题，总体上推动乏力，一些中央层面布置的试点任务逾期未能完成。必须强化“放管服”改革的执行督查力度，做到“全国一盘棋”。二是解决“放”与“管”不协同问题。简政放权与优化服务取得了较大成效，但是事中事后监管仍需要加强，给市场放权是为了腾出手来加强监管，放不是放任，管不是管死，推进简政放权、放管结合，重点解决“会批不会管”“对审批迷恋、对监管迷茫”等问题，应运用大数据与“互联网+信用监管”等创新监管模式。三是解决环节间不协同问题，改革框架已经搭建，数据归集工作正在推进，但是对于很多基础性、具体性工作仍未理顺，有些简政做法不能一刀切，例如“减证便民”后一些必须证明的问题，必须在前后对应、左右衔接基础上，瞄准办好“一件事”全流程一体化推进改革。
（三）优化政府组织机构，加强党政机构限额管理，推进机构与人员管理的规范化法治化
目前政府机构设置过多、分工过细，这是造成部门职能交叉、权责脱节、运行不畅、效率低下的主要原因。优化政府组织结构，必须优化机构设置，重点是积极稳妥实施大部门制改革。对职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理、精干高效的管理体系。实施这项改革是一个循序渐进的过程，还需要从各方面的实际出发，坚持积极稳妥方针，把握好条件和时机，着力解决突出矛盾和问题。
关于我国党政部门机构数量和公职人员队伍规模的问题，应当全面地去看，比如关注结构是否合理、管理是否规范，是否存在职责错配与职级错配（中央、省级，市、县级之间比例错配），性质错配（事业编、编外人员过多）。加强各级党政机构限额管理，党政机构限额统一计算，承担行政职能的事业单位统一纳入限额管理，强化机构编制管理刚性约束，严禁“三超”，合理调整和设置机构。统筹调配使用编制，动态调整编制，缩小规模不是重点，而是统筹使用各类编制，优化编制结构（增加公务员编，精简事业编，规范编外人员），逐步规范编制管理。同时全面实施绩效管理，降低行政管理成本，健全薪酬待遇制度，解决一些地区公务员工资水平较低问题。
加强机构与人员管理的规范化法治化，中共十九大提出“完善国家机构组织法”，中共十九届三中全会提出“要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。应健全完善行政组织、行政程序、行政行为等方面的法律法规。政府组织法、机构编制法的制定修订要与机构改革同步，把政府职责权限、内设机构、隶属关系、运行规则等内容，以及人员编制、职数配置等精准量化的机构编制都框定在法律法规范围内，确保职责和人员在编制配备上科学、合理、规范，根本上解决机构膨胀、职责无序、编制虚列问题。此外，“法无授权不可为”，应从顶层设计高度依法编制机构权责清单，实现权责清单同部门“三定”方案的有机衔接，规范权力运行，确保政府部门依法履职、依法行政。
（四）健全数字政府治理体制，建立运用信息技术手段进行行政管理的制度规则，中央与地方协同推进数字政府建设
第一，更新数字政府管理理念。一是树立以人民为中心的理念。政府数字化建设本质是：在网络化信息化大背景下政府履职理念、方式、流程、手段、工具的全局性、系统性和根本性重塑；旨在建设人民满意的服务型政府和优化高效协同的“整体政府”。二是树立整体治理理念。运用整合和协同的方式，提高行政效率，增强政府整体合力。通过把分散的政府各部门整合为一个整体、一个平台，让群众只进一扇门就能办成不同领域的事项。三是树立数据思维。习近平总书记强调：“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。”党政领导干部应将数据视为如同财政一样的宝贵资源，数据中心即是“第二财政局”，通过对海量数据的采集、挖掘、加工、整合等，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。四是加大数据安全性建设，加大对非法侵犯个人隐私等行为的惩处力度，确保企业和个人信息不被随意获取。
第二，完善数字政府治理体系。构建跨部门业务协同体系，优化政务服务流程。除了“物理集合”（硬件的建设与连接）之外，数字政府建设更重要的是实现“化学反应”（管理的变革与应用）。强调“党管数据”原则，塑造数字政府整体治理体系提升履职能力。组织结构方面，各地方政府应将打通“数据壁垒”纳入“一把手工程”，理清部门权力与资源边界并优化配置，破除“条块分割”藩篱，真正实现部门间的互联互通、数据共享。按照“共享为原则、不共享为例外”“无条件归集，有条件使用”的原则要求，加快研究制定政务信息资源共享管理制度，通过“改革工作联席会议”机制统筹推动跨界协同；建立起以首席信息官为核心的政务信息化领导小组，完善配套管理制度建设，以领导力加制度力引导跨部门业务的无缝链接。
第三，着重制度与标准化建设。建立健全运用信息技术手段进行行政管理的制度规则，加强数据有序共享，依法保护个人信息。整合政务信息资源，统一技术与服务标准规范。建立覆盖全国的数据共享交换平台体系，建设电子证照库等数据库，促进政务信息资源跨层级、跨部门、跨地区的畅通流动和业务的高效协同。标准化建设，即做到审批、服务和监管的标准化，做到“同一事项、同一标准、同一编码”，一方采集，多方使用，实现“服务质量标准化、服务方式规范化、服务过程程序化”。技术与服务标准规范的统一，应当在充分考察实践经验基础上，结合国家层面与地区层面的实际情况通盘考虑，建立起行之有效的全国通用标准与制度规范。只有标准通用，方能实现政务服务异地申请和异地办理，打破传统区域界限，节省行政成本，实现利企便民。
（五）建立制度化的政府间分权体系，构建起完善系统的中央与地方政府关系制度体系
中央与地方政府关系在中国特色社会主义行政体制中占有重要地位，中央与地方关系的调整对于国家治理体系与治理能力现代化的实现有着重要影响，关系到国家统一、民族团结、社会稳定、经济发展和人民福祉。维护好中央权威是有效调整中央地方关系的重要前提，赋予地方更多自主权是有效调整央地关系的重要原则。
建立起制度化的分权体系，中央谋全局做顶层设计，充分放权地方，推动管理服务重心下移，省级政府要发挥好承上启下的作用，对上负责落实好中央精神，对下要履行好强化指导、规范管理、督促落实、监督检查等职责，保证中央政策能够有效落实，地方治理不偏离中央要求。市县地方政府尤其是基层部门直面一线，应解决好各类具体问题，提高服务社会服务群众的能力。
构建完善系统的央地关系制度体系。一是深化层级管理体制改革，优化层级部门关系。按照国务院和地方政府组织法的规定，根据不同层级政府的履职特点和优势，进行纵向政府间职责和机构的制度设计，完善纵向政府间机构设置、相互关系、财政分配和权限划分。科学合理地划分中央与地方事权责任体系，争取做到事权与财力相匹配。均衡合理的央地税收分担机制， 有利于地方税源拓展，缓解地方政府财政压力。
二是构建起科学合理的政府履职考评体系，督导各级政府依法依责履职。与此同时应注意从制度上规避上级干预下级行为，全面清理部门规章和规范性文件，废除涉及条条干预条款。坚决整治上级部门通过项目资金分配、考核督查、评比表彰等方式干预下级机构设置、职能配置和编制配备的行为。
三是构建起简约高效的基层管理体制。深化基层政府机构改革，改变“职责同构”现象，向基层倾斜资源，提升基层政府公共服务供给能力，履行好社会管理、市场监管、环境保护等职能。
四是推进区域间基本公共服务均等化，合理制定基本公共服务保障基础标准，并适时调整完善。根据东中西部地区财力差异状况、各项基本公共服务的属性，规范基本公共服务共同财政事权的支出责任分担方式。
按照坚决兜住底线的要求，及时调整完善中央对地方一般性转移支付办法，提升转移支付促进基本公共服务均等化效果。省级政府要通过调整收入划分、加大转移支付力度，增强省以下政府基本公共服务保障能力。最后，处理好“条条”与“块块”关系，按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制，中央与地方要各负其责，各自承担好义务和责任，对于双方协同管理事项，要加强协调配合机制，共同推进整体性治理。
作者许耀桐系中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长；刘祺系河南省委党校公共管理教研部副教授。本文摘编自深圳创新发展研究院《2019中国改革报告》行政体制改革篇。
