建立健全文化市场综合行政执法运行机制
作者：徐春晓等 来源：创新发展研究院 时间：2020-08-19
编者按：近年来，以规范文化市场秩序，繁荣文化市场为重点，我国文化领域改革平稳推进，在文化立法、文化开放和文旅融合等相关文化制度建设上取得了新进展。为落实党和国家机构改革的要求，进一步深化文化市场综合行政执法改革，2018年11月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》，从六个方面对深化文化市场综合行政执法改革做出部署，其中明确提出要“建立健全文化市场综合执法运行机制”，以适应文化市场管理权限重新划分、文化市场行政执法队伍隶属关系重新调整以及文化市场执法领域重新划定等要求。由此拉开了建立健全文化市场综合行政执法运行机制的序幕。
本文摘编自深圳创新发展研究院组织编写的《2019中国改革报告》文化体制改革部分，对文化市场综合行政执法运行机制面临的问题及改革思路进行了深入探讨，供参阅。
1.党和国家机构改革带来文化市场管理权限的重新划分。2018年3月，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定由中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作，将新闻出版和电影管理职责划入中宣部，对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局牌子，并组建文化和旅游部、国家广播电视总局。省级层面的机构调整与中央保持一致，地市级及以下将新闻出版、电影的行政管理权从文广新三局合一的管理体制中划分出去。整体来看，在进一步深化文化大部制改革的基础上，将文化市场管理权限进行了重新划分，形成了由宣传部、文化旅游管理部门、广电部门等共同管理文化市场的局面，文化市场行政执法部门在业务上面对更多指导关系。
2.不同层级综合执法队伍行政隶属关系的重新调整。新一轮文化市场综合执法改革，对不同层级文化市场综合执法队伍的行政隶属关系进行了调整，明确了文化和旅游部门对综合执法队伍的行政主管责任。此轮改革前，既有对同级人民政府负责的执法机构，也有接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法并对委托机构负责的执法机构。此次改革则明确要求省、自治区层面“原则上不设执法队伍”，成立文化市场综合执法监督局（处），作为文化和旅游厅的内设处室。直辖市和市县两级文化市场综合执法队伍统一归口文化和旅游行政部门管理并以其名义实施执法。
3.文化市场综合行政执法范围的重新梳理与设定。文化市场综合执法范围的重新梳理和设定是此次改革的一项重点内容，进一步扩大和明确了文化市场执法范围。此次改革，明确“将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责”，各地综合执法队伍大多还同时承担“扫黄打非”、安全生产以及体育领域的行政执法工作，对文化市场综合执法的范围进行了重新梳理和规定。
（二）健全文化市场综合行政执法运行机制面临的问题
新一轮文化市场综合执法改革的推进，使文化市场综合执法的运行面临着一些新的突出问题。
1.行政执法主体不明确。此次改革对不同层面文化市场综合执法机构的设置进行了规定，但由于不同部门基于本次改革中的职能分工，对相关表述产生了不一致的理解，在实际执法工作中仍然存在部分执法领域不能确定行政执法主体的现象。主要体现在两个层面：一是省级文化和旅游、广播电视和新闻出版部门分设导致相关案件中行政执法主体不明确；二是地市级及以下新闻出版从文广新三局合一的管理体制中剥离后，涉及该部分执法案件的行政执法主体不明晰。对于文化、旅游市场以外的案件，以谁的名义执法、盖谁的章、谁来承担法律责任等问题各地各部门均存在争议。随之涉及的行政复议对象、行政诉讼对象也将无法明晰。
2.文化市场综合执法机构与行业监管部门之间权责不明晰。随着改革的深入，基本上明确了行业监管部门与文化市场综合执法机构在事前审批与事后监管的权责划分，但在事中监管上则容易出现职责交叉、互相推诿或者监管空白等问题。各地对事中事后监管的权责划分不尽相同，在深化综合执法改革后，对各市场行政处罚权、行政强制权和行政检查权的整合，使得行政主管部门倾向于将事中监管职责全部推向执法部门，使执法机构承担过多的事中监管职责。此外，也有部分执法机构对综合执法的理解停留在相对集中行政处罚权，只承担与行政处罚相关的行政检查工作，不承担其他事中监管职责。
3.文化市场综合执法机构的部门协调能力因隶属关系调整而削弱。文化市场综合执法队伍集中行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等多个领域的行政执法权，较强的协调能力是文化市场综合行政执法机构顺利开展执法工作的重要条件。本次改革明确文化市场综合执法机构在行政上统一归同级文化和旅游部门管理，对于改革前由当地政府直接管理的执法机构而言，其独立的部门协调能力也会相对被削弱。特别是改革前直接接受同级政府管理的执法机构，在协调制度和协调方式上需要重新适应。
4.相关部门间的协作机制缺乏规范化构建。改革前，行业管理部门间的协作关系就缺乏规范性、制度化的约束，加上部分行政主体的不作为，导致了部门间各种协作问题的产生。因此，改革后相关部门间的协作关系也需要通过规范性措施进行重新构建。
如笔者在前期调研中发现，一些地区工商部门在给一些文化企业进行工商登记时，并没有认真做好“双告知”工作，使部分文化企业虽然取得了工商注册执照但由于其他资质不足无法获得文化行政部门的专项许可，发现问题后部门间推诿扯皮，给企业造成了不必要的经济损失。再如，目前部门间信息交流不畅，审批信息与执法信息不能完全互为所用，信息资源浪费现象比较严重。
（三）健全文化市场综合行政执法运行机制的思路
1.根据不同执法主体，制定相应的工作流程。在各有关部门对执法主体表述存在争议的情况下，先行搁置，明确以文化和旅游部门名义实施行政处罚和以各有关行政管理部门名义实施行政处罚两种执法主体对应的工作流程，供地方参考。
以文化和旅游部门名义进行执法的案件，可由文化和旅游部门负责整个执法流程，承担相应的复议、诉讼责任，其他行政管理部门不对执法办案作直接布置，通过文化和旅游部门统一受理。以新闻出版、广播电视、电影等行政部门的名义进行执法的，由相关部门直接对案件进行审核、指导、督办，文化和旅游行政部门不再承担相关的复议、诉讼责任。
2.厘清职责范围，明确文化市场综合执法机构与行业管理部门各自的职责。为避免出现职责交叉缺位、相互推诿的现象，需制定并公布权责清单，厘清文化市场源头监管、事中事后监管以及末端执法的界限，尤其注意理清文化市场执法机构与行政管理部门在事中事后监管上的职责划分。
相关行政部门需承担起在源头监管、审查审批、批后监管、执法业务指导等事前事中事后的监管职责。文化和旅游部门还需加强对综合执法队伍的行政管理职责，将其行政管理的主体性发挥在促进执法工作高效运转、部门紧密配合上。
文化市场行政执法机构在其职能和执法范围，综合行使行政处罚权及其相关的行政检查权和行政强制措施权。另外，需注意末端执法不能代替行业主管部门的监管职责，应按照执法事项清单和行业管理部门的责权清单开展文化市场监管和执法工作。
3.加强议事协调机制建设，健全完善部门间工作会商制度。第一，加强文化市场联席会议制度及文化市场管理工作领导小组在协调议事中的作用，通过增加开会次数、建立联络员小组等方式，充分利用已有的基础。第二，各地可根据实际情况，及时对本地文化市场管理工作领导小组成员进行调整，以适应文化市场特别是旅游市场联合执法监管的需要。第三，为避免各地成立的文化市场管理工作小组被清理，建议通过各地党委文件成为正式机构，并真正发挥协调议事作用。
4.规范审批与执法信息共享机制。审批、监管以及执法信息的互联互通，需要打破部门间的信息壁垒和“各自为政”的局面，形成信息共享的动力机制。第一，做好全国文化市场技术监管与服务平台与各级行政区划之间对准入或执法数据的共享，促进各地自建文化市场信息技术平台与全国文化市场技术监管与服务平台对接，构建全国信息共享网络。第二，对信息公开和共享的频率和内容提出具体要求，并对信息共享的责任进行强化以形成一种信息共享的动力机制，减少相关机构推诿扯皮的机会。第三，建议文化和旅游部门对文化市场审批信息和执法信息进行统合，对其进行再分配。
本文摘编自深圳创新发展研究院组织编写的《2019中国改革报告》文化体制改革部分，对文化市场综合行政执法运行机制面临的问题及改革思路进行了深入探讨，供参阅。
1.党和国家机构改革带来文化市场管理权限的重新划分。2018年3月，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定由中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作，将新闻出版和电影管理职责划入中宣部，对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局牌子，并组建文化和旅游部、国家广播电视总局。省级层面的机构调整与中央保持一致，地市级及以下将新闻出版、电影的行政管理权从文广新三局合一的管理体制中划分出去。整体来看，在进一步深化文化大部制改革的基础上，将文化市场管理权限进行了重新划分，形成了由宣传部、文化旅游管理部门、广电部门等共同管理文化市场的局面，文化市场行政执法部门在业务上面对更多指导关系。
2.不同层级综合执法队伍行政隶属关系的重新调整。新一轮文化市场综合执法改革，对不同层级文化市场综合执法队伍的行政隶属关系进行了调整，明确了文化和旅游部门对综合执法队伍的行政主管责任。此轮改革前，既有对同级人民政府负责的执法机构，也有接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法并对委托机构负责的执法机构。此次改革则明确要求省、自治区层面“原则上不设执法队伍”，成立文化市场综合执法监督局（处），作为文化和旅游厅的内设处室。直辖市和市县两级文化市场综合执法队伍统一归口文化和旅游行政部门管理并以其名义实施执法。
3.文化市场综合行政执法范围的重新梳理与设定。文化市场综合执法范围的重新梳理和设定是此次改革的一项重点内容，进一步扩大和明确了文化市场执法范围。此次改革，明确“将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责”，各地综合执法队伍大多还同时承担“扫黄打非”、安全生产以及体育领域的行政执法工作，对文化市场综合执法的范围进行了重新梳理和规定。
（二）健全文化市场综合行政执法运行机制面临的问题
新一轮文化市场综合执法改革的推进，使文化市场综合执法的运行面临着一些新的突出问题。
1.行政执法主体不明确。此次改革对不同层面文化市场综合执法机构的设置进行了规定，但由于不同部门基于本次改革中的职能分工，对相关表述产生了不一致的理解，在实际执法工作中仍然存在部分执法领域不能确定行政执法主体的现象。主要体现在两个层面：一是省级文化和旅游、广播电视和新闻出版部门分设导致相关案件中行政执法主体不明确；二是地市级及以下新闻出版从文广新三局合一的管理体制中剥离后，涉及该部分执法案件的行政执法主体不明晰。对于文化、旅游市场以外的案件，以谁的名义执法、盖谁的章、谁来承担法律责任等问题各地各部门均存在争议。随之涉及的行政复议对象、行政诉讼对象也将无法明晰。
2.文化市场综合执法机构与行业监管部门之间权责不明晰。随着改革的深入，基本上明确了行业监管部门与文化市场综合执法机构在事前审批与事后监管的权责划分，但在事中监管上则容易出现职责交叉、互相推诿或者监管空白等问题。各地对事中事后监管的权责划分不尽相同，在深化综合执法改革后，对各市场行政处罚权、行政强制权和行政检查权的整合，使得行政主管部门倾向于将事中监管职责全部推向执法部门，使执法机构承担过多的事中监管职责。此外，也有部分执法机构对综合执法的理解停留在相对集中行政处罚权，只承担与行政处罚相关的行政检查工作，不承担其他事中监管职责。
3.文化市场综合执法机构的部门协调能力因隶属关系调整而削弱。文化市场综合执法队伍集中行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等多个领域的行政执法权，较强的协调能力是文化市场综合行政执法机构顺利开展执法工作的重要条件。本次改革明确文化市场综合执法机构在行政上统一归同级文化和旅游部门管理，对于改革前由当地政府直接管理的执法机构而言，其独立的部门协调能力也会相对被削弱。特别是改革前直接接受同级政府管理的执法机构，在协调制度和协调方式上需要重新适应。
4.相关部门间的协作机制缺乏规范化构建。改革前，行业管理部门间的协作关系就缺乏规范性、制度化的约束，加上部分行政主体的不作为，导致了部门间各种协作问题的产生。因此，改革后相关部门间的协作关系也需要通过规范性措施进行重新构建。
如笔者在前期调研中发现，一些地区工商部门在给一些文化企业进行工商登记时，并没有认真做好“双告知”工作，使部分文化企业虽然取得了工商注册执照但由于其他资质不足无法获得文化行政部门的专项许可，发现问题后部门间推诿扯皮，给企业造成了不必要的经济损失。再如，目前部门间信息交流不畅，审批信息与执法信息不能完全互为所用，信息资源浪费现象比较严重。
（三）健全文化市场综合行政执法运行机制的思路
1.根据不同执法主体，制定相应的工作流程。在各有关部门对执法主体表述存在争议的情况下，先行搁置，明确以文化和旅游部门名义实施行政处罚和以各有关行政管理部门名义实施行政处罚两种执法主体对应的工作流程，供地方参考。
以文化和旅游部门名义进行执法的案件，可由文化和旅游部门负责整个执法流程，承担相应的复议、诉讼责任，其他行政管理部门不对执法办案作直接布置，通过文化和旅游部门统一受理。以新闻出版、广播电视、电影等行政部门的名义进行执法的，由相关部门直接对案件进行审核、指导、督办，文化和旅游行政部门不再承担相关的复议、诉讼责任。
2.厘清职责范围，明确文化市场综合执法机构与行业管理部门各自的职责。为避免出现职责交叉缺位、相互推诿的现象，需制定并公布权责清单，厘清文化市场源头监管、事中事后监管以及末端执法的界限，尤其注意理清文化市场执法机构与行政管理部门在事中事后监管上的职责划分。
相关行政部门需承担起在源头监管、审查审批、批后监管、执法业务指导等事前事中事后的监管职责。文化和旅游部门还需加强对综合执法队伍的行政管理职责，将其行政管理的主体性发挥在促进执法工作高效运转、部门紧密配合上。
文化市场行政执法机构在其职能和执法范围，综合行使行政处罚权及其相关的行政检查权和行政强制措施权。另外，需注意末端执法不能代替行业主管部门的监管职责，应按照执法事项清单和行业管理部门的责权清单开展文化市场监管和执法工作。
3.加强议事协调机制建设，健全完善部门间工作会商制度。第一，加强文化市场联席会议制度及文化市场管理工作领导小组在协调议事中的作用，通过增加开会次数、建立联络员小组等方式，充分利用已有的基础。第二，各地可根据实际情况，及时对本地文化市场管理工作领导小组成员进行调整，以适应文化市场特别是旅游市场联合执法监管的需要。第三，为避免各地成立的文化市场管理工作小组被清理，建议通过各地党委文件成为正式机构，并真正发挥协调议事作用。
4.规范审批与执法信息共享机制。审批、监管以及执法信息的互联互通，需要打破部门间的信息壁垒和“各自为政”的局面，形成信息共享的动力机制。第一，做好全国文化市场技术监管与服务平台与各级行政区划之间对准入或执法数据的共享，促进各地自建文化市场信息技术平台与全国文化市场技术监管与服务平台对接，构建全国信息共享网络。第二，对信息公开和共享的频率和内容提出具体要求，并对信息共享的责任进行强化以形成一种信息共享的动力机制，减少相关机构推诿扯皮的机会。第三，建议文化和旅游部门对文化市场审批信息和执法信息进行统合，对其进行再分配。
