党国英：土地制度改革还有哪些空间？

编者按：2019年国家土地管理政策有一定调整。全国人大常委会根据自然资源部的土地制度“三项改革”试点地区的经验总结，通过了《土地管理法》修订草案。此外，2019年猪肉价格上升，被官方看作是与土地用途管理有关的事件，有关部门也出台了调整农村土地用途管理的文件。这种应激性的政策调整实际上反映了土地制度的深层次问题。对此，我院主持编写的《2019中国改革报告》认为，我国土地制度还需要进一步深化改革，并提出了一些建设性意见。现摘编，供参阅。

建立土地关系公正性、现代性的新理念

我国土地制度还需要改革。改革的依据是深化对现代土地关系的认识，真正了解土地制度的公正性和现代性要求，正确判断我国土地资源真实状况。总结多年的经验，能看出有三方面的事实判断失误，影响了我国土地制度改革进程。这里只扼要讨论。

（一）中国人多地少吗？

“中国人多地少”，是一个因循多年的说法。事实上，只要做一个简单的资料查阅，就可以知道，这个说法很不确切。与欧洲一些国家相比，即使只考虑中国适合人类稳定生存的国土面积，中国的人地比例也不是最差的。如果土地稀缺影响到土地价格，进一步影响投资和中国产业的竞争力，才说明土地稀缺是一个真问题。

但事实不是这样。我国工商用地与公共用地的使用效率均不及欧洲主要国家，而居民住宅用地的高密度却远甚于欧洲主要国家。这说明中国的土地主要不是总量问题，而是结构问题，其原因在于土地制度缺陷。

（二）加深土地要素市场化存在重大社会风险吗？

这个隐含于土地制度选择中的判断，其实也不能成立。按经济史学家赵冈先生的研究，中国历史上相对自由的土地交易，是中国维持长期繁荣的主要原因。相应地，欧洲近代的发展速度加快在某种程度上是因为接受了中国的历史经验。现在主流的意见似乎完全颠倒了这种历史事实。

从现实看，我国土地利用中的问题，均产生于土地市场不完善；其中有些问题，例如住房建设用地价格高企引起的国民居住形态问题，构成了我国社会稳定的最大潜在风险。

（三）对土地资源，国家的“所有”与“所控”哪个更重要？

总结当代主要文明国家的土地管理经验，能看出国家对土地资源的实际控制权远比所有权更重要。控制权调整可以通过一般的法规修订或行政命令来实现，更具有灵活性，更容易高效率地达到政府目标。

传统意义上的所有权的多种具体权利可以通过政府行为加以约束或调整。在农村集体土地利用中的利益关系调整中，也证明国家权力可以延伸到集体所有的土地，而不只是国有土地。

这次土地管理法修订，反映了决策层经过实践实现了关于所有权观念的很大进步。基于这种观念，即使我国建立永久性的土地经营权，也不用担心出现土地利用中的“市场失败”或“政府失权”问题。

如果能在以上三个方面实现观念上的正本清源，土地管理法修订的空间还会很大。

土地管理法再次修订可有何种期许？

目前我国土地管理中的几个问题，能被关注和解决得越早越好。笔者希望再一次土地管理法修订，能涉及以下诸方面内容。

（一）探索用“农业保护区制度”替代永久基本农田保护制度

现行农地保护制度的最大缺陷，是被保护的农田和与其相邻的村庄用地交错咬合在一起，而村庄用地的相关政策与农田保护政策不匹配，给农田保护带来一些操作上的困难。

我国村庄占地总的趋势是收缩，地方政府有强烈愿望在辖区内通过国家允许的建设用地增减挂钩政策，实现建设用地的集中连片利用。这种愿望如果能得到正确引导，会有积极意义。

如果能划定广域的农业保护区，其中既包括农田，也包括村庄，并规定村庄占地；保护区的村庄占地与非保护区的建设用地实行联动政策，其中保护区内的村庄占地只能减少，允许非保护区内的建设用地按保护区内建设用地减少的一定比例增加，将有助于保护区内的农田提高连片程度，也有助于非保护区内发展小型城市。这个改革对我国形成更加合理的城乡人口分布格局有重大意义。

（二）探索国有土地区别中央政府所有和地方所有的制度

这种划分将有助于克服地方政府的建设用地饥渴症，严格土地财政预算，克服现有地方土地财政的多种弊端。对农业用地坚持用途管制，本质上与我国的农地数量无关。对于一个迈向现代化的国家，即使农业用地相对不足，也需要大力发展城市经济部门，否则国家无以强大，国民生活水平难以提高。

但我们的问题是，城市经济部门的低效利用土地问题十分突出，其中工商业用地与公共部门用地的低效利用问题是核心所在。与经济发达国家相比，我国单位面积城市建成区的GDP产出水平仅为前者1/2~1/4。在这个背景下，严格保护农地，就应该是土地利用政策的重点。

（三）改革城市土地规划管理制度

今后应通过立法行动，扩大居民住房建设用地比例，提高工商建设用地和公共建设用地利用效率，用土地产出率指标约束地方政府的城市摊大饼行为。我国城市以高层楼房为主的居住形态弊端丛生，使居民在心理上彼此戒备，妨碍信任关系建立，增加了社会紧张，不利于政府化解偶发因素诱导的社会冲突。

城市居民区每平方公里的人口密度动辄数万人，甚至突破10万人也不鲜见。今后可以考虑将新增城市居民住宅建设用地占新增城市建成区用地的比例由法律强行确定在45%以上，以使我国城市居住形态恶化局面逐步得到纠正。前述第一条意见的实行会有助于这个目标的实现。

（四）应着手改革农村宅基地政策，以便形成城乡统一的住房建设管理制度

农村宅基地一户一宅无偿供地政策虽然“事出有因”，但却不合逻辑。如果因为土地集体所有制就给集体经济组织成员无偿供应一份宅基地，那么，因为更多土地的国家所有，是不是应该给中国家庭每家分配一份宅基地？现行农村宅基地政策已经具备退出条件，改革的方向是在实行农业保护区制度的前提下，按照市场化的原则建立城乡统一的地产制度。

（五）探索土地用途管理的治本之策，不妨启动新一轮城乡一体化运作的改革试验

中央政府守住关键底线，给地方以更大决策空间，体现市场发挥土地资源配置决定性作用的改革精神，有希望走出现有困局。我国农业设施用地分配的一个难题，是农户经营规模很小，例如每家农户按2%的比例确定设施占地，全国总量也会很大，但每家农户还可能不够用，同时利用效率也不高。

假如每家农户只给1%的设施占地指标，但允许将指标交易，或将指标转变为股权，产生规模化程度较高的设施经营企业，设施利用效率就会大大提高，占地总量也会下降。政府建立这么一个“市场之门”，农业投资者自己会把事情办好。

作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员。本文摘编自深圳创新发展研究院《2019中国改革报告》农村改革篇。