民间智库万言书建言前海 八大建议盼前海继续改革创新
前海发展需要警惕哪些问题？过高地价是否影响产业发展？前海开发要警惕房地产暴利……继“深圳改革万言书”后，8月24日，深圳创新发展研究院推出重磅报告《前海热中的冷思考——对前海开发建设的几点建议》（以下简称《报告》）。该份报告聚焦前海的开发建设，就前海目标定位、产业发展、体制改革、监督机制、深港合作等八大方面提出建言。
记者从深圳创新发展研究院了解到，这份报告日前送达深圳市委市政府以及分管领导手中。”在前海五周年纪念日到来之际，希望这份来自民间智库的“万言书”继续推动前海的改革创新”，该研究院相关负责人表示。
深圳创新发展研究院成立于2013年，是一家具有独立法人资格的非营利性社会组织，是推动改革创新的社会智库。致力于中国未来改革创新的重大理论和实践问题的研究，促进全面深化改革，推动深圳乃至全国的改革创新，提高社会创新意识，为政府决策提供参考和咨询。自成立来创办了深圳改革30人论坛，首次设立了金鹏改革创新奖，发布了《中国改革创新报告》、《深圳改革年度报告》等。今年6月， 该研究院曾撰写深圳改革建议的“万言书”送达到深圳市委、市政府新一届领导班子手中，在深圳政界引发热议，经媒体报道后引发海内外广泛关注。
建言一：三大层次清晰定位前海目标
报告指出，目前各个方面赋予前海定位太多、要求太高、任务太重。报告建议，前海开发建设的方向、目标、任务大体确定为三个层次：第一个层次的目标，是建设深圳西部以承载服务业总部为主的现代化新城区。中等目标是建设深港服务业合作和双城融合的先导示范区。最高目标是改革创新的试验区。
“前海开发建设的三个层次的目标是相互依存的，在建设过程中，既有轻重缓急的先后顺序，更有互动促进的相辅相成。第一个层次的目标是基础和载体，第二个层次的目标是内涵和特征，第三个层次的目标是动力和手段。在前海开发建设过程中，要确保实现第一层次的最低目标，努力实现第二个层次目标，力争在实现第三个层次目标上有所作为”，《报告》指出。
建言二：
坚持以深港高端服务业为中心
前海开发要警惕房地产暴利
《报告》提到，“如果在产业发展方面面面俱到，最后的前海经济结构和产业方向与深圳其他地方并无太大区别，从而使前海成为深圳普通的一个新区而已，这样就很可能背离了前海开发建设的大方向和大目标”。
前海的产业发展受到各方关注，《报告》中建议，除了极个别特别需要新增的产业和重大项目外，前海的产业方向仍然要持之以恒地坚持以深港高端服务业为中心，坚持国务院批准的产业目录，在产业方向和产业结构方面，不求多，不求全。
报告中特别提出，在开发建设期间，特别要警惕房地产企业以各种形式成为前海最大的业主。要加强廉政监督，要坚决制止以发展高端服务业之名，行房地产开发之实。
在前海开发建设中，严格控制房地产开发用地的比例，并对每一块房地产开发项目在保证开发商合理利润的基础上，设定严格的约束限制条件，对违法违规要严格执法，以防止形成垄断，谋取暴利。报告建议前海制定至少十年土地出让计划，并经过法定程序确定，实行严格的监督，确保不突破土地出让计划，以便为深圳的未来更高层次的发展留出必要的空间。
建言三：
三大步骤实现政企分开、政事分开
根据市人大《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。成立法定机构也是深圳在行政体制改革方面的创新和探索。
经过几年的演变，目前前海局已经成为政企合一、政事合一的企业化管理、市场化运作的区域管理机构。
“前海这种以法定形式确定的政企不分、政事不分的体制运作几年了，虽然发挥了一定的优势，但也暴露出一些问题”，在行政管理体制方面，《报告》指出，政企不分的体制很难为前海的企业创造公平的市场环境，形成前海管理局与民争利的格局。另外，前海局下属三大控股公司脱离了深圳市国有资产监管体系，违背了国有企业改革发展大方向。
《报告》建议经过三个步骤的调整，实现前海局的政企分开、政事分开，作为法定机构的前海局主要依法行使前海区域的行政权力，建设一个高效、廉洁、透明、民主的新型管理机构。
报告还建议，考虑到市人大的《前海深港现代服务业合作区条例》以及市政府的《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》已经实施五年，在前海开发建设的实践中，既有成功的经验，也有需要调整修改的内容，建议市人大、市政府应根据这五年的实践，对《条例》、《办法》做必要的修改和完善。
建言四：
分解完善五位一体监督体制
探索可复制推广反腐经验
前海目前实行集纪委、监察、检察、公安、审计“五位一体”的监督体制，并形成由纪委牵头领导，检察院、公安、审计、监察五个部门集中统一的工作机制。
《报告》指出，作为一种反腐败制度建设的探索，在实践中形成的工作机制，对前海局廉政建设，尤其是处理违法、违纪案件也起到积极的作用。
但是作为一种监督体制的制度创新，“五位一体”的体制存在着根本性的制度缺陷，从长远来看，不具备在深圳，更谈不上在全国推广、复制的价值和可能性。
报告建议逐步分解和完善现有“五位一体”的监督体制，使前海的监督体制集中在预防腐败的制度建设和创新上来。例如把检察院、公安局的职能从“五位一体”中分解出去，归还由检察院、公安局依法独立行使；把审计职能从“五位一体”中分解出来，归还政府审计部门等。
“把党内监督与行政监督很好的结合起来，并且重点探索预防腐败的制度建设和体制创新，形成一些可推广、复制的经验，为深圳乃至全国的廉政制度建设作出贡献”，《报告》建议。
建言五：
目前深港合作目的模糊
需重点突破香港跨国资本
深港合作事关前海的成败，《报告》中指出目前合作的领域太宽、目的模糊，合作对象数量多但质量不高，合作上缺乏支撑。
《报告》建议前海开发建设中的深港高端服务业的合作，既要考虑到解决近期香港存在的民生问题，更要着眼于未来促进香港的长期繁荣稳定。合作上要实现“双赢”，使深港合作有利于深圳的长远发展，有利于城市功能和经济结构的调整，有利于经济增长方式的转变等等。
前海开发建设中的深港合作不宜把解决香港就业，青年创业，中小企业发展空间，商贸服务业拓展市场，爱国主义教育基地等作为主要目标。
在引进香港高端服务业中，首先要力争将在香港的中资金融机构尽快引进来，使其起到示范带头作用。随后引进在香港有实力的港资金融机构。最后重点突破香港的跨国资本机构力争经过十年左右的努力，将部分香港的跨国资本引进前海。
建言六：
三大因素制约水城规划
建议制定责任追究制度
有关部门在研究制定前海规划中，提出打造“前海水城”，将前海打造成标志性和充满活力、魅力的水城形象，更是试图突出深圳海滨城市的特点。
《报告》认为，“前海水城”的规划设想能否如愿实现，受诸多条件限制，即使不计建设投资和营运成本，仍然会受到自然条件、地理条件以及未来深圳生态环境治理效果等因素影响。
《报告》明确指出，前海水城建设将受到三大因素的限制：受填海能因素影响，前海湾海域内水的动力性能差，如果未来珠江流域进一步开发，不排除前海湾有可能成为死湾；南山片区污水排放的水质不能明显改善，“前海水城”可能变成污水沟；如果目前向前海排放雨水的河流中泥沙不能大幅度减少，未来“前海水城”、“水渠”可能成为“干城”、“干渠”。
《报告》建议规划继续完善调整，慎重决策，提出切实可行的治理方案和措施。一旦“前海水城”规划形成决议，建议要制定未来深圳西部污水治理、水土保持的可行的实施方案，并制定严格的责任追究制度，确保这些方案的落实，要认真汲取几十年来深圳治水的经验教训。
除此之外，深圳还需进一步全面研究论证未来在西部填海造地的规划，确保“前海水城”水的动力性能不发生根本性的变化。此外在实施“前海水城”方案的同时，如有可能，可考虑前海规划的备用方案或调整方案，在前海开发建设过程中，万一遇到难以克服的困难，也能够保证前海规划建设目标的实现。
建言七：
政府不应成为土地价格抬高推手
建议调整0—2.5级开发模式
前海土地资源稀缺，前海管理局在土地开发管理的改革创新方面也进行了一系列的探索，包括弹性年期、建设项目用地公告出让等等。
《报告》中指出，前海土地出让价格高，原因是多方面的，其中有合理因素，也有不合理因素。不合理因素之一就是前海局确定了土地使用权出让收入15%-20%划入产业发展基金的政策，从而使得前海局与开发商形成了利益的共同体，成为共同推高土地价格的推手。
《报告》认为管理局的主要功能是营造一个公平竞争良好的产业发展环境，即使需要建立产业发展基金，也可以从其他方式划拨积累，而不应该为筹措产业发展基金而成为土地价格抬高的推手，这样既不利于前海发挥市场机制，促进土地价格的市场化，也不利于前海准确的把握政府行政职能和商业行为的界限。
《报告》建议前海对这项政策重新审视，慎重研究，如有可能，适时调整。报告还对前海0—2.5级土地开发理念和模式提出建议，“调整所谓0—2.5级开发模式。取消0.5级开发模式，即取消临时基础设施。所谓1.5级开发模式即建筑过渡性建筑，原则上也不再建设，特别需要的要经过市政府审定。收回30%的物业比例太高，建议降低到10%。“
建言八：
希望前海宣传更加实事求是
“前海宣传了好多年了，许多参观者去年到前海看到的仍然是一块大石头、一个展示馆。现在除了少数几个楼盘开始动工外，在前海现场看到只是些临时过渡性设施，不少参观考察者感到很失望，使前海的过度宣传反而产生了负面影响。”《报告》中指出，前海宣传中，内容空得多，实的少，而且对外宣传少，对内宣传多。
《报告》认为，前海宣传有些提法不完全符合前海开发建设的实际，造成前海虚假的繁荣。“最近前海管理局宣传前海进驻了31346家企业，实际上，除了一些临时办公室外，连一栋写字楼都没有建设起来，3万家企业进驻在哪里?实际上，许多公司把注册地挂在前海商务秘书公司，而实际办公运作并不在前海，从本质上讲，谈不上是前海的入驻企业。”
《报告》制作者表示，希望应引起市委、市政府，尤其是新分管的市领导的重视，采取一些纠偏措施，使宣传推介工作为前海的开发建设，为深圳的改革开放形象提供正能量，起到积极的推动作用。
