民间智库问诊 深圳简政放权

转变政府职能是今年深圳市委市政府力推的改革重点，早在今年9月，广东省委副书记、深圳市委书记马兴瑞，市长许勤就分别召开全面深化改革领导小组会议及市政府常务会议。马兴瑞指出，加大简政放权、放管结合力度，切实转变政府职能，是深圳当前最重要、最紧迫的改革任务。
今年9月6日，马兴瑞一行到深圳创新发展研究院调研指导工作，马兴瑞对该院提出的三个课题研究要求中，就包括了“行政审批制度改革”。该院组织相关专家耗时三个月进行调研、走访市编办、发改委等多部门调研撰写《深圳市简政放权改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》主要涉及行政许可事项改革、非行政许可事项改革、政府服务大厅管理的服务事项改革、政府和社会投资审批改革、商事登记审批事项改革、政府性基金征收和政府定价收费改革、产业类专项资金改革等七大方面，梳理并分析七大方面的情况，存在的问题，并开出改革“药方”。

“尽管深圳过去分头进行过这些领域的改革，但在行政管理体制改革领域，像这种全方面、集中的对改革进行梳理、提出改革建议，在深圳历史上是没有的。”曾任深圳市委常委、市委统战部长的深圳创新发展研究院理事长张思平认为，这是一种很好的创新，也是社会智库第一个为政府转变职能，简政放权提出的系统方案。


社会投资项目审批：
最长达196个工作日

尽管深圳进行过多次行政审批制度改革，但仍有很大提升空间。据介绍，行政审批中，政府投资项目审批时间最长可达400个工作日，社会投资项目审批时间最长可达196个工作日。
一个投资项目究竟需要多长时间，走多少流程？深圳一开发商负责人透露，社会投资项目报建审批，共分土地出让、方案设计、设计审查、施工招标等4大阶段，涉及事项18项，涉及审批部门9个，包括市规土委、人居委、应急办、水务局、住建局等。审批时间最长可达196个工作日(不包括项目投资单位的前期工作时间)。比如，市规土委批的建设用地规划许可需20个工作日，市人居委批的建设项目环境影响审批需12个工作日。还有应急办批的应建人防工程方案报建审批、市水务局的建设项目排水施工方案审批等。据测算，方案设计阶段的审批时间就占96%，占的审批时间最多，施工招标阶段占的审批时间最短，仅为10%。
有业内人士认为，社会投资者自筹资金，通过市场方式取得了土地使用权，在土地使用权合同中，已经明确了容积率、建筑覆盖率、绿化率等刚性指标，但在建设中还要花费巨大的人力、物力和财力到各部门去报批本来属于自己权益的事。二是审批时间长。从取得土地到正式开工，完成整个基本建设程序的报建，一般快则2年，慢则3-4年。

改革意见：
取消某些备案程序

对社会投资类审批改革，《方案》有三点建议：

一是落实社会投资自主决策权，政府把属于社会投资主体的经济行为、并且能自主承担经济、社会责任的事项放给企业；

二是改革审批方式，把一些建设开工的审批内容纳入土地使用合同中约束和规范，由社会投资主体按合同、按有关规范要求进行建设。市政府有关部门通过事后竣工验收，对违规违约的行为依法处理；

三是取消一些不合理的备案程序。比如取消规土委涉及到的建设工程方案设计审查、建设工程规划许可，取消水务局涉及到的建设项目用水节水评估报告审批，市场和质量监管委涉及到的安全设施设计审查，住房建设局涉及到的不具太阳能集热条件认定、超限高层建设工程建筑抗震设防审批，将这些事项改为竣工验收的事后监管。

《方案》还建议，有关取消的项目中，涉及到的环境指标、消防指标、人防指标和有关要求，取消审批后一律要增加到土地使用权出让合同中予以约定，由社会投资主体按照土地使用合同，依据国家和省有关部门的规范标准进行设计和建设。项目竣工验收时，对上述指标的实施情况一并验收，违规违法的，依法处理。

按此建议，改革后的社会投资建设项目，将涉及4个步骤，1个部门，2个程序，减少了16个程序，全部完成需30个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)，仅为原需时间的1/6。

政府投资项目审批：
最长达400个工作日

政府投资项目审批包括市政类投资项目审批和房建类投资项目审批。主要存在审批时间过长、审批部门众多两大问题。

前者以市政类投资项目审批为例，根据市发改委提供资料，其审批流程共分7大阶段(至施工许可)，涉及事项33项，涉及审批部门12个，审批时间最长可达400个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)。

“现行的政府投资建设项目报建程序复杂，审批部门众多，没有充分发挥项目主管单位、建设单位的积极性。”《方案》明确指出，如现行的政府投资项目报建流程中，一个项目仅规土部门审批的事项就达10项，包括建设工程方案设计审查、建设用地选址和预审、建设项目用地预审转报、土地复垦方案审批、地质灾害危险性评估报告备案、建设用地规划许可、建设工程初步设计核查、建设工程设计招标备案、建设用地批准、建设工程规划许可等。

改革意见：
减少20个程序

针对政府和社会投资审批改革，《方案》提出改革意见。对市政类政府投资项目改革，《方案》建议改革后涉及5个步骤，9个部门，13个程序，减少了20个程序，全部完成需179个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)，减少了一半以上的时间。比如规土委审批事项，保留建设用地选址和预审，建设用地规划许可，建设用地批准等3项事项，其他7项事项取消。发改委保留项目建议书、概算审批两项事项，其他3项事项取消。水务局生产建设项目水土保持方案审批事项并入规土委建设用地批准事项，另2项事项取消等。

社会投资审批

改革前：涉及4个步骤，9个部门，18个程序，全部完成最长需196个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)。
(方案建议)改革后：涉及4个步骤，1个部门，2个程序，减少了16个程序，全部完成需30个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)，减少5/6的时间。

政府投资审批(市政类)
改革前：涉及7个步骤，12个部门，33个程序，全部完成最长需4 0 0个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)。
(方案建议)改革后：涉及5个步骤，9个部门，13个程序，减少了20个程序，全部完成需179个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间)，减少了一半以上的时间。

焦点
建立“三张清单”

争取首批试点

深圳的行政审批制度改革已进行了7轮，历时十多年，尤其是十八大以来，深圳在中央要求下，在深化审批制度改革、转变政府职能等方面取得成绩。但改革的力度、深度、广度，与实现政府治理能力现代化等要求相比仍有很大差距。
“虽然每一次改革都砍掉了一批审批项目，取得了一定的成效，但由于缺乏刚性的制度约束和有效的社会监督，事后往往政府有关部门通过各种方式不断增加审批项目，使得政府项目虽然在内容上有所调整，但审批项目并没有减少多少。”研究院的专家认为，深圳在推动政府简政放权改革的过程中，要以刚性的制度和公开透明的监督来管权限权，厉行法治，依法行政。在专家看来，这种增加有合理的地方，遇到的新情况要加强监管，有的时候则只是部门权力的维护。

为此，《方案》建议在简政放权项目清理完成后，加快建立“三张清单”，即权力清单、负面清单、责任清单，并由市人大审核后颁布。通过建立“三张清单”，划清政府与市场、企业、社会的权责边界，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”。最近国务院出台了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，提出近两年先在部分地区试点，《方案》建议市委、市政府结合这项简政放权的改革，争取成为全国第一批试点单位，加快“三张清单”的制定，率先试行清单制度，以法律手段巩固简政放权改革的成果。

在《方案》中披露了行政管理体制很多鲜为人知的情况。而经过《方案》建议后，行政许可事项原有535项，改革后保留178项，占原有行政许可项目的33 .27%。非行政许可事项原有191项，改革后保留39项，占原有非行政许可项目20 .42%。服务大厅管理的服务事项原有1038项，改革后保留577项(包含从行政许可和非行政许可事项中转移过来的事项75项)，占原有服务事项的51.84%。

采访中，当问及《方案》削权是否力度过大时，深圳创新发展研究院理事长张思平说，“我分管改革这么多年，很多部门都分管过，最清楚审批改革问题有多大。”张思平曾任深圳市委常委，市委统战部部长，于去年11月退休。张思平长期工作在中国改革的第一线，有“改革先锋”之称。此次研究院撰写的《深圳市简政放权改革方案》，也是张思平熟悉且浸淫多年的改革领域。

1.政府性基金收缴过多

根据市财委提供的资料，全市政府性基金征收共有9项，涉及海事局、财委、地税局、社保基金管理局和住建局5个部门。

《方案》提出基金收缴存在过多的问题，认为部分项目征收费较高，增加了企业和其他社会法人的负担等。

2 .行政许可事项保留1/3

根据市编办提供数据，截至2015年9月20日，深圳有行政许可事项计535项，涉及24个政府部门，其中排名前四位的部门为市规土委、市卫计委、市交委、市场监管委。其中，规土委涉及事项66项，占比12.34%；卫计委涉及事项66项，占比12.34%；交委涉及事项56项，占比10.47%；市场和质量监管委涉及事项56项，占比10.47%。

而从行政许可事项内容来看，主要涉及安全类、商事登记类、特种行业的经营许可证等。其中，商事登记后置审批事项最多，共115项，占比21.5%。另外，非行政许可事项共计191项，涉及19个主管部门。其中，公安局涉及事项45项，占比最多，达23.56%；其次为科创委、外事办等。

改革建议：保留行政许可事项178项，占比33.27%。取消行政许可事项175项，占比32.71%。合并行政许可事项115项，占比21.50%。转移行政许可事项67项，占比12.52%。

3 .非行政许可事项需大幅削减

根据市编办提供的数据，截至2015年9月20日，非行政许可事项共计191项，涉及19个主管部门。其中，公安局涉及事项45项，占比23.56%；科创委涉及事项26项，占比13.61%；外事办涉及事项23项，占比12.04%。

从非行政许可事项内容来看，涉外证件、事项办理的审批事项最多，共60项，占全部事项的31.41%，如公安局涉及的外国人签证延期、换发，民政局涉及的香港居民办理收养登记，外事办涉及的申请因公临时赴港澳审批等事项；涉及产业类专项资金许可的事项共24项，占全部事项的12.57%，如科创委涉及的股权有偿资助事项等事项。

改革建议：按照国务院关于不再保留非行政许可事项的精神要求，保留非行政许可事项39项，占比20.42%。取消非行政许可事项66项，占比30.55%。合并非行政许可事项1项，占比0.52%。转移非行政许可事项85项，占比44.50%。

4 .政府服务大厅调整工作重心

根据市编办提供的数据，截至2015年9月20日，政府服务大厅服务事项共计1038项，涉及24个主管部门。其中，住建局涉及事项共182项，占比17.53%；规土委涉及事项167项，占比16.09%；经信委涉及事项122项，占比11.75%。

从服务事项内容来看，主要涉及政府产业类专项资金资助审查、企业的资质、社会和个人的证件和事务型登记。其中，涉及产业类专项资金许可的事项最多，共98项，占全部事项的9.44%，这使得一些政府部门的主要精力放在对专项资金的审核上来，如经信委涉及到的专项资金审核达80多项；涉及房地产服务事项62项，占全部事项的6%，如规土委涉及的房地产初始登记、房地产经纪机构备案、申请删除认购书数据服务事项等事项；涉及资格、资质服务事项55项，占全部事项的5.3%，如住建局涉及的物业服务企业资质证书信息变更初审(二级企业名称变更)，规土委涉及的丙级地质灾害治理工程监理单位资质变更等事项。

改革建议：保留服务事项577项，占比51.84%。取消服务事项361项，占比32.43%。合并服务事项89项，占比8%。转移服务事项86项，占比7.73%。

5 .政府定价收费存在不合理

根据《广东省定价目录(2015年版)》数据，授权深圳市政府定价事项共31项，其中，重要交通运输服务定价事项7项，如道路客运旅客票价、公共汽(电)车票价、轨道交通票价等；重要专业服务事项5项，如土地使用权交易服务收费标准、电动汽车充换电服务收费标准等；房地产事项4项，如经济适用房、公共租赁住房、廉租房等保证性住房物业管理服务收费标准等。

目前授权深圳市定价的项目中，存在一些问题，如有些定价不合理，难以通过收费的手段达到政府宏观管理的要求，难以实现政府公共政策的目标；有些项目的定价不利于维护公平竞争的市场秩序，推动相关行业健康发展等。

改革建议：建议对政府定价收费分成不同情况深化改革。对涉及资源利用、环境保护、交通拥堵治理等方面的价格，政府可以通过合法程序提高价格。如水利工程供水价格、自来水(含市政管道纯净水)销售价格、污水处理收费标准、公共设施机动车停放收费标准、危险废物处置收费标准、生活垃圾处理费。

对涉及公共服务和人民生活的费用方面的价格，为了降低人民生活的负担，应当逐步降价。如管道燃气配气价格及销售价格、公共汽(电)车票价、出租汽车运价、燃油附加费标准、轨道交通票价、公立医疗机构提供的基本、医疗服务价格、殡葬服务费等。
为使市政府制定的公共政策更加公平合理，停止深圳市小型汽车号牌号码竞价拍卖，在政府对小汽车总量控制范围内一律改为摇号。为适应政府规范和管理专车的需要，停止深圳出租车牌照拍卖方式。

6 .商事制度仍有较大放权空间

根据市编办提供数据，截至2015年9月20日，商事登记审批事项共129项，其中，前置审批12项，后置审批117项。前置审批事项中，由国家部门审批事项共7项，由深圳市审批事项共5项，主要涉及类金融机构的审批。后置审批事项中，由国家部门审批事项共20项，由广东省审批事项共15项，由深圳市审批事项共62项，由各区审批事项共20项。深圳市自己审批的后置事项达82项，占全部后置审批事项的70%，说明深圳市深化商事登记改革的主要障碍不在国家和省有关部门，改革的余地很大。

改革建议：深圳商事登记制度改革主要是将大量的前置审批事项调整为后置审批，政府的审批事项总体并没有减少多少，比如改革前，前置审批事项149项，改革后保留的前置审批事项12项，转为后置审批的117项。政府的审批事项只减少20项，仅占整个审批事项的13%。
保留的前置审批事项共8项，主要是国家规定的由国家有关部门对金融机构设立的审批。取消的前置审批事项共4项。保留的后置审批事项共90项。取消的后置审批事项共27项。

经过改革，取消的前置、后置商事登记审批事项31项，减少24%，保留98项。

7 .不再扩大产业类专项资金
根据市财委提供相关资料，2015年深圳各类产业专项资金可分3个大项，13个小项以及147个细项，资金规模155.35亿元。其中科技创新专项资金共64项，资金规模最大，共67.2亿元，占总规模的43.62%。新能源汽车发展专项资金共23.7亿元，占总规模的15.26%。
产业类专项资金存在资金规模过大等问题。2015年深圳各类产业专项资金规模155.35亿元，占整个市本级地方预算内财政支出1266.6亿元的12.27%。

改革建议：不再扩大产业类专项资金规模。对一些资金设立效果不明显，产业发展已经很成熟，市场化机制已经很完善以及明显对产业发展不公平的专项资金，应当逐步减少、取消。比如，取消股权投资类专项资金。建议取消市发改委、科创委和经信委联合设立的战略性新兴产业资金中的互联网扶持资金，经信委设立的软件设计产业发展资金、电子商务专项资金、大型骨干企业加快发展专项资金等。

对已经市场化，通过市场机制可以更好促进产业发展的产业专项资金，应予取消。如科创委设立的科技研发资金中的天使投资资助，经信委设立的民营及中小企业专项资金中的企业改制上市培育项目、新三板挂牌资助项目、创投办设立的深圳创投引导资金等。

明显对其他产业发展不公平的产业类专项资金，应予取消。如市金融办设立的金融业发展专项资金中对金融机构租房购房补贴、金融高管房租补贴和各类论坛资助等。

据了解，《方案》已送达给深圳市委市政府主要领导。深圳创新发展研究院理事长张思平认为，简政放权改革一定要通过社会、体制内外共同推进。他也强调，由于时间紧，对有一些情况不是很了解，“不对的话请社会提出批评，请政府指正，但方案最终是为了助推政府简政放权改革。”
张思平认为，这个方案只要上下决心，敢于担当，克服阻力，就可以基本得到落实，实现转变政府治理方式的重大突破。而他认为主要是要解决法律问题，人大出台简政放权有关规定。“改革要于法有据。”张思平说，由人大审核简政放权后政府的“三张清单”，以刚性的制度巩固简政放权的成果。他认为，以前深圳出台商事登记规定涉及《公司法》和《刑法》解释等一系列国家的上位法部分条款的修改，那样难都做下去，人大这个立法也应该可以实现。

记者从市编办了解到，作为主导行政审批制度改革的政府部门，编办已经收到这一《方案》，正在研究。此外，市人大有关人士则表示，尽管社会可以对一般性事务提出立法建议，但涉及简政放权这样重大改革的立法，还需在市委市政府统一决策下进行。