全面深化改革建议之二：以混合所有制为突破口，系统推进“三位一体”改革
由深圳创新发展研究院组织国内权威专家撰写的《 2017 中国改革报告》于 5 月发布，报告以「改革在路上」为主题，对 2017 年中国改革进行总体评估，对十二个重点领域改革进展进行评估，报告还从过去五年全面深化改革的实践中梳理成功经验，最后，对进一步全面深化改革提出系列建议。
新华网、新华社客户端、人民网、财经等多家媒体均发布消息和刊发了相关报告内容，《 2017 中国改革报告》也得到了有关方面的高度重视。
《 2017 中国改革报告》在全面评估 2017 年改革的基础上，对 2018 年以及未来全面深化改革提出了十条具体建议，我们将陆续推出部分建议，敬请关注。
文 | 深圳创新发展研究院课题组
正文约 ：4864字
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习近平同志主持召开的十九届中央全面深化改革领导小组第二次会议指出：
改革要突出重点，攻克难点，在破除各方面体制机制弊端，调整深层次利益格局上再拿下一些硬任务，重点推进国企国资、垄断行业、产权保护等关键领域的改革。
所谓垄断行业，基本上都是国有企业处于垄断地位，因此垄断行业的改革本质是国企国资领域的改革。
衡量国企国资改革是否突破，除了观察国有企业的经营状况外，最重要表现在三个方面：
▌一是国有企业的内部机制是否得到了转换，是否成为市场竞争的主体。
▌二是国有经济的布局、结构调整是否都有重大进展，「僵尸企业」和竞争性领域的劣势企业是否退出，「有进有退」的机制是否形成。
▌三是国有企业在行业垄断是否被打破，公平竞争的市场环境是否形成。
近几年中央高度重视国企国资的改革，国家有关方面出台了“1+ N ”个有关国企国资改革的文件。
国企国资改革在某些方面取得了积极的进展，个别领域的改革试点也带有破冰性质，但总的来讲，国企国资改革，包括垄断行业的改革并未取得全局性突破。
比如，在转换内部经营机制方面
近几年国有企业内部机制转换处于停滞状态，适应社会主义市场经济要求的内部决策机制、监督约束机制、动力机制，内部三项制度改革以及职业经理人制度都并没有得到推进。
国有企业决策缓慢、动力不足、效率低下的局面没有从根本上改变。
在国有经济布局、结构调整方面
虽然这几年国企在去产能、去库存方面完成了国家有关部门制定的年度计划，取得了阶段性成果，但相当一批「僵尸企业」并没有被出清。
依赖政府的政策支持、依赖高杠杆的处于竞争性领域的劣势企业仍然大量存在，国有企业在竞争性领域的扩张态势并未得到遏制。
在垄断行业改革方面
虽然中国联通进行了混合所有制改革试点，中央和国务院出台了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，国有企业的行业垄断地位开始有松动的迹象。
但总的来讲，我国高度垄断的重要行业如石油、电信、电力、铁路、军工、金融等国有垄断地位和格局并未改变。
国企国资改革是个涉及面广、利益格局复杂的难题，既需要整体系统全面地推进，更需要选好突破口，突出重点，带动全局。
十九大报告中指出，「经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点」。
因此，建议把发展混合所有制为主要形式的产权改革，作为未来国企国资和垄断行业改革的主要抓手和突破口。
通过混合所有制改革，系统推进国企国资“转机制、调结构、破垄断”三位一体的改革，从而实现国有企业和垄断行业改革的新突破。
产权清晰是现代企业制度的基石，产权改革是国有企业转换经营机制，建立现代企业制度的基础。
国有企业改革几十年的经验教训早已证明，试图在不涉及产权改革的情况下，实现竞争性领域的企业内部经营机制的转换是脱离实际的理想主义。
实践证明：
——产权监督是最根本的监督机制，在产权多元化条件下的企业决策机制才能使企业作出更适应市场需要、更为科学的企业决策；
——产权激励是企业最重要的动力机制，产权多元化前提下才能真正实现企业所有权与经营者分开，建立职业经理人制度；
——产权多元化也是实现政企分开的必要前提。
十九大报告中指出：
经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。
因此，在国企国资改革中应该通过发展混合所有制，克服一股独大的国有企业产权结构；
建立严格的产权监督约束机制、科学的内部决策机制、充满活力的股权激励机制，实行职业经理人制度，全面推动与市场经济接轨的企业内部薪酬、劳动、人事等内部机制改革。
真正实现工资能高能低、员工能进能出、干部能上能下等的与市场经济接轨的内部企业机制。
党的十八大以来，央企和地方国企也在推动混合所有制改革，层层确定一批试点。在推动混合所有制改革中存在两种值得关注的倾向：
▌一是为混合所有制改革而改革，为完成改革指标和改革任务而搞形式主义。
比如不管企业规模大小、经营状况、行业竞争状况和发展前景如何，一律要求国资处于绝对控制地位，在这种情况下，引进社会上小股东对转换内部机制作用有限。
为了完成上级要求的混合所有制改革的指标任务，一些地方往往采取国企与国企之间的混合所有制改革。
多年来国企改革的实践证明，不同地区和层次国企之间的相互参股，虽然有一定的积极意义，但对国企转换经营机制也往往很难发挥实质性作用。
▌二是一些实行了混合所有制的企业，不按《公司法》办事，不尊重民营股东或社会股东的合法权益，难以发挥产权多元化对企业转换经营机制的实际作用。
比如，有的企业不能按照投资多少和股份的比例，让民营资本在董事会中占有相应的席位；
有的企业作出重大决策时将董事会仅仅作为走程序、走过场的形式，不能真正发挥民营股东在决策中应有的监督制约作用；
有的不让民营股东和社会股东参与企业的经营管理等。
这些都是在未来推动国有企业混合所有制改革需要关注的重要问题。
2017 年下半年，根据中央的要求， 100 多家央企完成了从依据《企业法》注册登记，转变为依据《公司法》进行商事登记的所谓「改制」任务。
这种改制虽然对进一步规范国有企业内部运作有一定的基础作用，但并不是通常所讲的以产权改革为基础的企业改制。
因为绝大部分央企在改变注册登记时，采取了国有独资的形式。
几十年国企改革的实践表明：
国有独资公司的形式既不能实现以产权改革为基础的混合所有制改革所能达到的改革效果，对企业转换内部经营机制也难以发挥实质性作用。
二、把发展混合所有制作为国有经济布局调整、结构优化的重要方式，加大国有企业布局调整的力度
国有企业的混合所有制改革不仅是在国有控股的前提下，通过引进民营资本，转换内部经营机制，而且也应该成为国有经济布局调整的重要手段。
在混合所有制改革中，国有经济应该有进有退，参股或控股民营企业是混合所有制改革的一种形式；
而引进民营资本参股或控股也是国有企业发展混合所有制的重要形式，而且应该是最迫切、最需要的混合所有制改革的重要形式。
这些年来
国有企业凭借着政府的资源和特殊政策，布局广、战线长，挤占了民营企业发展的空间，造成了国进民退的结构失衡的严重局面。
国有企业过于膨胀，造成大批行业产能过剩、库存加大，国有企业负债率高，为国民经济的发展带来不利影响。
这是国家推进「三去一降一补」为主要内容的供给侧结构性改革的重要原因和要解决的重要问题。
因此，应该把发展混合所有制作为国有经济布局调整，推进供给侧结构性改革的基本手段，形成国有经济有进有退，有所为有所不为的动态调整机制。
推动国有企业混合所有制改革，近期按照中央供给侧结构性改革的要求，可采取下列举措：
——加快退出处于煤炭、钢铁、建材原材料等产能过剩产业的「僵尸企业」；
——对处于商业、物流、外贸、制造业等竞争激烈的领域，除了极少数已经做优做强的之外，大部分没有长期竞争优势的国有企业，也应该通过混合所有制的形式逐步退出；
——对一些现在可以生存、甚至盈利不错，但不符合国有企业的定位，不利于国有企业长远布局，处于国有企业不具备根本优势产业的国有企业，比如房地产企业和应用性竞争领域的高科技企业，也应该通过混合所有制形式，有计划有步骤地退出。
在混合所有制发展过程中，逐步形成有进有退的机制，进一步优化国有经济的结构和布局。
国有企业要按照中央的要求，主要发挥「补短板」的作用，在关系到国家全局的重大战略性产业，在公共服务领域，在重大基础设施领域等发挥更大的作用，作出更大的贡献。
公有制为主体、多种所有制共同发展是我国的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济的根基。
国有企业发展混合所有制经济的前提，就是要大力发展民营经济，没有民营经济的发展和民营企业的做强做优，发展混合所有制经济就成为无源之水、无本之木。
当前国有企业的行业垄断是我国经济发展中一个重要障碍，打破垄断，推进垄断行业的改革是中央确定的一项重大改革。
因此，在重要的垄断行业改革，放开准入条件，降低行业门槛，让民营企业参股或控股垄断行业的某些竞争领域，形成领域内国有、民营公平竞争，共同发展的格局。
这既是垄断行业改革的重要内容，也是国有企业混合所有制改革的应有之义。
比如，电信行业的改革， 2017 年联通进行以国有相对控股的混合所有制的改革，得到了社会的认同，取得了好的效果。
如果再进一步让民营资本相对控股，或者再向民营企业批准一些电信运营执照，使我国电信领域形成中国移动、中国电信、中国联通，民营企业等多家公平竞争的格局，这将会在更高层次上、更大范围内推进我国经济的健康发展。
通过混合所有制改革，打破行业垄断，实现垄断行业的改革突破，不仅要打破姓「社」姓「资」、姓「公」姓「私」的意识形态方面的束缚，而且也要把握垄断行业的技术规律和市场规律。
从技术方面看
目前我国国有企业处于垄断地位的垄断行业，大多都是有网络性质的自然垄断领域，主要包括路网、线网、管网、信息网、频谱等。
从市场方面看
在这些行业的国有企业发展过程中，由于部分具有自然垄断的网络环节，其上下游产业链的关联产业、企业容易结合在一起，形成纵向、横向高度一体化的「巨无霸」企业集团。
这些企业集团凭借着国家对垄断行业的特殊政策，垄断了产业链上下游的资源、价格、流通等重要环节。
在给企业带来垄断利润的同时，给社会消费者带来沉重的负担，形成利益集团，使垄断行业改革难以突破，这也是这些领域和国有企业混合所有制改革的难点和重点。
从国际经验和中国某些垄断行业的实践来看，推进垄断行业的改革，关键是：
将其竞争性业务与垄断性业务分开，将竞争性环节和业务推向市场，引进不同所有制企业，公平竞争，优胜劣汰，降低成本，提高效率。
对具有自然垄断性质的环节和领域
政府在继续加强价格管制和质量服务监管，以「必要成本+合理利润」的价格形成新的自然垄断行业的盈利模式的同时；
还应对这些网络系统坚持适度规模化，形成全国若干网络企业有限寡头竞争，防止「一张网」形成的「巨无霸」。
对于自然垄断领域的企业
政府在遵循技术经济规律、坚持不破坏网络垄断性质的基础上，还要推进产权主体多元化的混合所有制改革；
通过不同的产权主体，促进企业内部机制的转变、效率的提高和服务的改善。
二十年前，时任国务院总理的朱镕基曾经推进电力体制改革，其原则就是「厂网分开，竞价上网」。
但电力体制改革过程中，由于种种原因，只进行了厂网分开的改革，「竞价上网」的改革被长期搁置下来，上一轮电力体制改革未能实现应有的改革目标。
以推进混合所有制改革为契机，实现垄断行业改革的突破，对我国中长期经济发展具有重要意义：
一方面
它可以解放垄断行业中竞争性领域的生产力，为全社会提供平等竞争、公平共享的发展环境，大大缩小管制范围，提高监管效率；
另一方面
这对具有自然垄断性质的企业本身，也是一个很好发展的历史机遇。
目前，我国铁路建设债台高筑，电网改造投资短缺，资源勘探能力不足；而社会投资却无门，资本外流。
正是现行的企业制度和体制模式阻碍了自然垄断领域的发展。
如果能通过混合所有制改革，通过自然垄断业务的分立改革和商业模式的创新，以及社会民营资本的大量投入，自然垄断行业的发展前景也是不可限量的。
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