党国英 | 吃饭不忘承包制

    党国英：中国社会科学院农村发展研究所研究员

吃饭不忘承包制

近年来，不同场合对农户土地承包制的批评不绝于耳；有的批评是建设性的，意在探索深化中国农村改革的方向；有的批评则具有颠覆性，意在全部或部分地恢复我国几十年前实行过的集体耕作制度。对后一种批评，涉及中国改革的大是大非，本文提出几点商榷意见。

一、农户土地承包制的建立是中国当代改革史上的一座丰碑

承包制指是约四十年前在中国农村普遍兴起农户耕地承包经营制度。后来这个制度的官方称谓是农村双层经营体制，包含农村集体经济组织拥有土地所有权与农户拥有土地承包经营权两个方面。再后来因为经营权与承包权分离的情形越来越普遍，官方又提出“三权分置”这一政策术语，用来反映农村基本经营制度。承包这一词语在这里的涵义，与寻常的工程承包意思无关，其实就是农户自己干自己的，集体不再维持统一的集体生产经营活动。这个做法曾经有一个更通俗的称呼，叫做“单干”。单干在上世纪60年代前半期已经出现过，但很快被扣上了资本主义复辟的帽子，被灭掉了。其实，这个单干也不是中国农民的新发明，它是中国农村的一个传统制度，反倒是欧洲人曾经长期实行类似集体经营制度的“庄园制”、“村社制”。

有文献证明，中国历史上的农业经营制度有更高的效率，这可能是中国历史文明长期延续的原因之一。农户承包经营制度的普遍推行结束了吃饭要“粮票”的农产品供应短缺时代，一举解决了中国人的吃饱饭问题。这个因果关系其实简单。集体统一经营之下的劳动监督成本高，劳动者偷懒很普遍；集体的近乎平均主义分配产生劳动付出的负向激励，人们投入越少越划算；国家规定了农产品价格，也限制了农村非农产业的投入，全国大多数劳动力限制在低效率的粮食生产上，农业资源得不到有效配置，所产粮食连农民自己也养活不好。上世纪70年代后期中国政治力量对比发生了变化，以邓小平、万里为代表的务实、亲民的政治路线开始主导国家经济事务，中国多地农村便兴起农户“单干”之风，全国农产品供给形势便为之一变。安徽小岗村农户冒险单干只是全国亿万农户共同行动的一个代表。

“粮票”的黑市价格曾经是中国食品供应水平的指数。到上世纪90年代初，城里人再不能用粮票换到鸡蛋，意味着粮食价格双轨制终结，全国人民开始在市场上自由购买食品。如今的中国，尽管国民的食品购买支出占收入的比重还比较高，食品安全方面也存在某些待解决的问题，但全体国民已经基本免于饥饿，当属无疑。国家卫健委组织的一项研究显示，中国成人平均身高持续增长，18-44岁男性和女性的平均身高分别为169.7厘米和158.0厘米，与2015年发布结果相比分别增加1.2厘米和0.8厘米（《中国居民营养与慢性病状况报告-2020年》）。这是中国人营养改善的结果，如果谁能拿出现在的城市小学生毕业合照与四十年前的同样照片做一个比较，不难发现中国年轻人的精神气发生了显著变化。

一只鸡蛋、一杯牛奶改变一个民族的命运，在中国正得到印证。农户承包改革是中华民族复兴征程上的一座丰碑，我们当遵从它所内涵的历史逻辑继续前进。承包制改革的本质是农村市场经济制度的初步建立。一个社会本来内含了对人的约束机制，所谓给农户自由选择权利，不过是让他们在市场机制的约束下做出自己的选择。市场机制对效率的增进，对平等的守护，对秩序的构建，其效能远胜于政府对经济资源的全面把控。政府的作用是维护市场制度的健康运行，并在某些公共领域提供服务。沿着这样一个思路前进，凭借中国人的重教传统与勤劳禀赋，中国更大程度的繁荣富强将指日可待。

二、农户土地承包制改革为何倒退不得

在农户承包制度给我国人民带来巨大福祉的背景下，这个制度却一直遭受怀疑。近年的怀疑声浪之大，几近形成让这一制度停摆的压力。在我看来，怀疑农户承包制度反映了当今中国关于经济发展规律的某种认识水平倒退，对未来中国经济长期稳定增长颇为不利。梳理这方面的批评意见，大体可以归为以下几类:

· 批评声之一：拿我国有少数没有搞农户承包制的村庄发展壮大了集体经济来说事，以此证明农户承包制本来不应该推行。

数年前，笔者曾亲耳听到一位因较早推行农户承包制而全国著名的村庄的负责人说，他们村很早搞了农户承包制，但村庄没有富裕起来；而国内几个富裕村庄都是没有搞农户承包制的！他言下之意是当年的农户承包制搞错了。这个说法很有代表性，但逻辑上是完全错误的。我国确实有极少数村庄没有搞农户承包制，或搞了又退了回去，它们后来变成了国内发展乡镇企业的明星村。我国前期农村改革与农村扶贫事业的重要官员段应碧曾对这个现象做了精辟解释。

他说，这些村庄不是因为没有搞农户承包制而发展起了乡镇企业，相反，是因为它们发展起了工商类乡镇企业而有条件继续维持低效率的农业经营方式。乡镇企业的收入还能增加对村庄农业的投入，可以在两三千亩土地上不太计较土地产出效率。这些明星村庄的农业增加值占村庄GDP通常在1%以下。村庄土地没有被分到农户而由村庄领导人掌握，当然是早期乡镇企业发展的重要条件。

但在国家“土地管理法”实施之前，所有村庄事实上都有条件利用土地发展乡镇企业，农户土地承包并不构成乡镇企业的约束条件。极少数村庄乡镇企业壮大与村庄领导人的胆识有密切关系，其后续发展与传统集体经济制度并无直接关联。工商类乡镇企业要获得市场竞争力，如其他工商企业一样，必须建立“剩余索取权”归属企业经理人的机制，否则便不可持久。这种机制可以有多种形式，其中包括对企业资源的控制权、使用权，而非一定是名义上的所有权。从我国明星村庄的企业分配关系看，工人的工资水平并没有超过社会平均水平，这说明企业的剩余索取权并没有归于所谓村庄集体经济组织成员。村庄社员一般有较好的住房水平，但因为村庄住房建设不适用商品房管理政策，其成本并不很高。这些乡镇企业的实际控制者倾向于用企业的积累不断扩大投资，将企业做大，形成更加稳固的经理人地位，成为企业剩余索取权的实际掌握者。

明星村的政府人脉以及税收、融资环境一般好于其他企业，这也是企业得以稳定发展的重要条件。即使如此，明星村的资产积累到一定程度以后，大都会出现与产权量化有关的激励问题，于是，选择某种形式的股份制改革，将乡镇企业转变为现代企业，会成为一般趋势。在满足村民利益诉求的情况下，真正的股份制所内含的股权交易，会因为信息不对称，也会对经理人阶层更为有利。这个过程在不同明星村之间会有形式的差异，时间快慢也会不同，但基本逻辑不会有差异。一个社会当然需要集体产权，即需要法理上讲的“社区共同共有产权”，但这种产权制度更适用社区公共品的配置，而在竞争性领域还是需要能够量化到家庭或个人的产权，农业生产的农户承包制度正是在这个领域显示了自己的生命力。

· 批评声之二：拿人民公社时期特定条件下粮食高产案例，证明农户承包制本来不必推行。

我听熟悉人士讲到过人民公社时期粮食亩产很高的情况。他们讲的是自己家乡的情况，而不是人民公社时期“亩产万斤粮”的吹牛放卫星，所以相当可信。他们还认为，要是人民公社时期能够随便买到化肥、农药，粮食会普遍高产，农户承包制就没必要推行。这个说法貌似有理，其实是皮相之论。亩产量高低不等于经济效率高低。40年前70%的劳动力务农，现在真正的农业从业者占比不到20%，产出的农产品价值是40年前的七、八倍之上（按价格指数调整后），远超过粮食单产的增加。农业全要素生产率的提高才是农业经济效率提高的主要因素，此其一。

其二，40年前的化肥农药价格高，且购买受限，现在它们变成了很普通的农业生产资料，这与农户承包制改革有关。农户土地承包制改革释放了大量廉价劳动力，使我国社会分工得以深化，农资生产部门才得以提高生产效率，农资才变得相对低廉。所以，不是有了化肥就不需要农户承包制，而是没有农户承包制也就不会有化肥可用！

第三，人民公社时期若不是类似山西大寨村这种特殊地方，极少数没有得到特殊关照的粮食高产村的存在，不具有一般性。生产队的规模要足够小，最好是同姓家族构成一个生产队，辈分不出五代，队长由家族德高望重者充任，且生产地域集中，技术规范决定了对劳动的监督成本比较低（例如稻田的包工作业），亩产确实会比较高。这其实已经是接近农户承包制的做法，是基层村庄的一种制度改良，有值得赞许之处。但即使这些地方，这种作业方式还是比不过农户自留地的产出效率。

· 批评声之三：认为农户承包制妨碍农业规模经营，必须通过重建集体经营制度实现农业规模经营。

这个道理讲不通。在农户土地承包制度之下，我国农业规模经营水平已经获得长足发展。据中国社会科学院农村发展研究所曾俊霞等人的研究，截至2017年底，同期中国家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体超过300万家，新型职业农民超过1500万人（农业经济问题，2020年7期）。分散的土地承包农户可以与经营大户订立协议，实现土地流转，促成耕地规模化经营。但是，的确要看到在我国现有农村社会经济现状下，分散的农地承包户与经营大户进行租地流转谈判有一些难处，而由村委会居间土地流转，则有很多方便或利益。

（1）我国农村村民委员会代行集体经济组织权力，拥有土地发包权，村委会还同时拥有村庄公共事务管理权。经营大户在实际经营中不免要与村委会打交道，当村委会干部愿意充当土地流转中间人时，经营大户愿意成全。

（2）我国大部分村庄的实际耕地面积大于农户耕地承包数，同时连片流转土地还可以增加有效耕作面积，这其中的利益增益往往在5%以上。这个利益无论哪一方面都愿意变现与分享。

（3）更为重要的是，经营大户与分散的耕地承包户之间谈判签约及协议维护成本比较高，影响经营大户建立稳定预期，影响其投资效益。农户方面对长期出租土地也心存疑虑。

（4）从农村土地制度看，主要体现为土地发包权的集体所有权与农户土地承包权相比，前者是一种更为稳定的权利，经营大户当然倾向于与集体经济组织管理者建立契约关系，以稳定自己的经营活动。鉴于上述原因，近年通过村委会居间来流转土地、发展农业规模经营的情形越来越普遍，有的地方政府甚至以政府红头文件来支持这种做法。实践中的具体做法会有不同，所用方法的政策呼号也有差别，如“反租倒包”、“大托管”、“股份制改革”、“壮大集体经济”以及“农村第二次土改”等，但它们的共同特点是村民委员会利用体制优势介入土地流转，并获得了一定的利益索取与支配权。因这种做法所使用的政策呼号解释与我国主流话语相当契合，以致该操作有起于青蘋而眴焕灿烂之势。

但从长期趋势看，这种做法的意义大可怀疑。首先，这种做法谈不上是对农户承包制度的否定，更谈不上是恢复传统集体经济制度。真正耕作土地的是农业经营大户，村委会只是发挥了土地流转中介、地租支付中介以及一部分收益分享的作用。其次，村委会在这种经济关系中承担了一定风险。如果农产品价格波动引起地租支付困难，村委会也将难以向农户交待，会造成村庄内部关系的紧张。一些地方已经出现这种情形。最后，这种做法实际上固化了现存农村经济关系的某种缺陷，不利于深化改革，也不利于发展高效农业规模化经营。

规模化经营进一步发展以后，广大拥有土地承包权的农户会完全脱离农业，变成众多“小地主”，依附于村庄组织这个“大地主”，农业经营大户所交地租要在二者之间分享。我国农业经营的地租率水平要显著高于农业发达国家的平均水平，已经构成农业规模化经营大户的最大成本项。这种农业经济关系之下，承包户、村集体以及经营大户都没有积极性投资整理土地，而此种投资对于提高我国农业竞争力有重大意义。我国丘陵地带及浅山区的大量土地撂荒均与土地整理投资不足有关，进一步与土地关系的缺陷有关。农户土地承包制本来内含了解决这个问题的可能性，而目前集体经济组织介入土地流转后给解决这一问题增加了困难。

本人注意到也有集体经济组织尝试解决这一难题，例如广东清远、安徽淮南就做了这种尝试。但这种尝试要求村庄干部及农业主管部门干部有一种愿意做出巨大付出的情怀，容易因人废事，实际运作难度比较大。而另辟蹊径，在农户承包制基础上创造一种更有活力土地流转机制，则可能有利于解决这一问题。

· 批评声之四：怀疑中央倡导的关于落实农户承包制的“增人不增地，减人不减地”这一具体政策，主张不断按照人口变化调整土地承包关系。

这一意见把农村耕地当成了一种公共品，如果付诸实施，将会使中国农业现代化前景毁于一旦。农业用地是竞争性的经济资源，不能长期搞平均主义分配。只有村庄公共设施用地才可以体现共同拥有、共同享用的利益平均分配机制。家庭人口是变化的，若根据这个变化不断调整土地使用分配，会有一系列问题发生。

首先，在人口自由流动的前提下，有村庄“社员”身份的家庭的人口增减信息不易精确掌握，人口登记部门无法满足村庄调地引起的信息需求。难道只有看得见的长期留居村庄的家庭的新增人口才能获得承包地？这不是以土地来限制农户自由流动么？其次，“外嫁女”及其子女的权利怎么保障？如果“外嫁女”与村庄男丁被一视同仁，又会引起一系列纷纷扰扰的问题，有办法统筹解决么？

长久以来，我国一些依靠厂房、仓储等物业出租等活动富裕起来的“村庄”为这些问题所困扰，不得不依靠“少数服从多数”的非市场的、政治的规则来解决问题，使决策小共同体的社会关系过度政治化，很不利于社会稳定。第三，如果“社员”身份可以继承，并不断给后世人口匹配土地承包权，在总人口增加的背景下，土地承包权的细碎化问题怎么解决？如果为了避免这个难题，允许村委会不断调整“社员”身份的认定，村委会的权利依据是什么？诸多问题，不一而足。

土地无期限地绝对平均分配的浪漫构想所引起的根本问题，是把经济问题政治化，把全国几十万个集体经济组织变成纠缠于无休止权利界定的小型政治化团体。这与经济发展对产权稳定的要求，完全背道而驰。有朋友以土地是农户的社会保障为理由，支持废除增人不增地、减人不减地政策，同样没有道理。

随着城市化的推进与农业技术进步加速，农业地租率成下降趋势，估计户均10亩地的地租额会收敛到每年2000元左右，农业人口每年平均收入约400元。按将来城乡养老保障收益实现平等目标计算，这点收入占养老收入的比重到不了5%。仅仅把这点收入作为农民的养老保障，难道不是歧视农民么？这种浪漫想法暗含了对国家经济前景的一个悲观预估，以为从农村转移到到城市的人口会最终在城市站不住脚，要返回农村重过小农户生活。这与我们为之奋斗的发展目标，已经南辕北辙了。说实话，如果我们真要把土地租金看成国家经济的一个很大权重的利益，国民经济还真是无乐观前景可言！

看待农业农村问题需要一种大局观。那种类似约200多年前法国重农主义的意识已经落伍，应该抛弃。土地之于农业、之于吃饭是必需的，但土地作为生产要素用于价值创造在各行业的作用与其他要素有共性。我们在任何方面的价值获取，都可以成为交换农产品的手段，完全不必要让每个家庭拥有一块农地而保障吃饭无虞。推进国民经济的市场化与城市化，使同类劳动要素的报酬均等化，让劳动者在国家城乡统一的社会保障制度之下，以其从业时期收入缴纳“社会保障税”，作为自己养老的主要基金来源，同时辅以国家对低收入人群的帮助，才是更可靠的社会保障制度。

三、沿市场化方向深化农村改革农村改革要满足产业增效、权利平等与社会稳定三方面发展要求。

农户土地承包制的建立使这三方面得到很大改善。但是，农户土地承包制已经存在40余年，而我国经济总量及经济结构已经发生了很大变化，现有农户土地承包制如不顺应这种变化做出调整，我国社会经济发展会面临不少难题。改革是一个很大的系统性工程，需要集思广益，提出稳妥的改革方案。这里仅以个人调研思考，围绕三个发展目标，分别提出若干深化改革要点。

（一）关于促进农业产业增效通过土地承包制度改革，逐步解除专业农户的高地租成本制约。以建立“土地承包权流转安全阀”制度为条件，尝试推进农户土地承包权的开放性流转，允许农业规模化经营户购买土地承包权，以减少他们的地租支出，激励其农业投资热情，提升我国农业竞争力。“土地承包权流转安全阀”制度参照银行准备金制度设计，在较长的改革过渡期里创造一个“土地集体储备”，不将这部分土地的承包权流转给规模经营农场主，允许土地承包权流转户反悔，在一定条件下满足他们赎回土地承包权的要求，并从“土地集体储备”中划拨给他们土地，终止原来的承包权流转关系。这样做有利于保护农户权益。

加快落实国家关于农村集体经济组织与村民委员会分离的改革意见，解决村级组织“政社不分”的历史遗留问题。尝试由农民专业合作社承接集体经济组织职能。大力发展具有小城市功能的乡村市镇，按国家要求将市镇建设为农民与农业服务中心，将农业产业链更多环节下沉到市镇，提高农业产业链整体效率。国家支持农民专业合作社成为农业产业链主要环节的经营者。

（二）关于缩小城乡收入与公共服务差距通过农户专业合作社跨行政区发展，将合作社做大做强，最终使合作社发展为“垄断竞争型”市场类型，全面进入农业产业链大部分环节，给专业农户在合作社稳定兼业、增加收入创造条件。未来即使是专业农户，其收入也会主要来自非农场兼业收入。通过市镇均衡布局，使市镇的辐射区域保持在100-300平方公里之间，使分散居住的农户能够在半小时车程内抵达市镇，改善农户的乡村公共服务可及性条件。为此，要在县（市）域范围里支持农村建设用地增减挂钩，保障市镇建成区总人口超过2万人规模所需要的建设用地供应。进一步完善已具雏形的城乡一体化的社会保障制度，特别在医疗保障及最低生活保障制度方面是实行城乡统一的具体操作办法。

（三）关于建立乡村社会内生稳定机制坚持土地承包关系中增人不增地，减人不减地政策，在解决少数历史遗留问题以后，将这一政策转变为承包关系永久不变政策，使农村土地纠纷尽快适用一般的法律规范，将乡村社会管理机构从纷扰不断的土地产权管理中解放出来，为实现乡村社会法制化管理创造基础。在城乡人口布局变化的背景下，特别是在乡村非农业人口数量逐步超过农业从业人口数量的情况下，逐步将乡村社会管理中心上移至市镇政府，由市镇政府向少数中心村派出管理机构，形成城乡统一的社会治理机构设置制度及公务员制度。乡村宅基地管理制度作出适用性调整。

（该文章发表于《中国经济报告》2021年第5期）