苏利阳 | 深入推进“碳中和”治理体系的改革建议
编者按：2022年，“双碳”再度成为全国两会的热词。习近平总书记强调：实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的变革，也是一项长期任务，既要坚定不移，又要科学有序推进。我院主持编写的《2021中国改革报告》认为实现“碳中和”需要一种完全不同于以往的发展模式，需要顶层设计与基层创新有效互动，并对如何深入推进“碳中和”治理体系的改革提出了若干建议。现摘编，供参阅。
深入推进“碳中和”治理体系的改革建议
一、完善碳达峰碳中和的宏观协调管理机制
适时理顺国家碳达峰碳中和工作领导小组与国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的关系。建议在下一轮的国务院机构改革中，明确由国家发展改革委员会负责碳达峰碳中和工作，确保法定职责与实际职责的统一，并进一步明确碳排放目标分解与考核、碳市场管理和政策制定等职责的负责部门。
建议加强有关部门的碳达峰碳中和工作能力建设，尤其是对作为承担具体业务的发改委环资司，在人员编制、支撑单位等方面加大支持。鉴于应对气候变化国际合作的重要性，建议加快健全我国对外谈判的领导机制。考虑到中欧已经达成的应对气候变化、发展循环经济等共识，以及建立环境与气候高层对话、绿色合作伙伴关系等机制，同时考虑美国拜登政府应对气候变化的官员及机构设置，我国也应进一步健全和完善对等领导和协调管理机制，加强各部门的沟通协作，统筹制定相关战略和措施，形成政策合力。
二、建立健全以碳中和促进法为统领的法律法规标准体系
在国际上美国难以通过气候变化相关法律的背景下，加快我国碳中和立法有利于提升我国负责任大国形象。建议尽快启动碳达峰碳中和专门立法进程，将制定“碳中和促进法”列入《十四届全国人大常委会立法规划》。碳中和促进法应当构建碳排放双控、项目碳排放评价、碳排放权交易、碳排放测量报告核查等制度，明确地方党委政府控制温室气体排放的责任，促进实现全面的绿色转型。
在此基础上，考虑到实现碳中和目标的综合性和复杂性，应以调整优化能源结构为导向，统筹制修订“能源法”、“电力法”、“煤炭法”、“可再生能源法”、“节约能源法”等相关法律；以促进资源循环高效利用为导向，统筹修改循环经济促进法和清洁生产促进法；以构建国家公园为主体的自然保护地体系为导向，统筹制修订自然保护地法、国家公园法、湿地保护法、自然保护区条例等，为我国全面绿色低碳转型提供基于自然的解决方案之相关法律保障。各部门地方也应该在上述法律框架下，制定相关行政法规和地方性法规，为绿色低碳转型、碳市场运行等提供制度保障。要建立面向高质量发展和碳中和目标的渐进式标准体系，根据实现碳中和的时间节点，设计基于高质量发展要求、产品使用周期及全生命周期影响的新型绿色低碳标准，成本有效地延长产品服务周期和提高服务质量，包括行业、技术、产品、气候投融资等标准，为实现碳达峰与碳中和提供技术规范与引领。探索气候变化信息披露标准，增强社会活动碳中和的透明度和可验证性。
三、逐步建立健全碳排放双控制度及其考核追责机制
与发达国家以市场为主要责任主体的履约对象不同，我国碳排放控制的责任必然仍是按照行政区域划分的地方政府。在碳排放双控制度替代能源双控制度的过程中，其不可能一蹴而就，而是需要自上而下与自下而上相结合、区域责任与跨区域合作相协同、排放现状与发展需求相适应的的目标责任体系。
在具体碳排放目标分解过程中，一定要避免简单参照节能目标分解方法进行简单的层层分解，要充分考虑各地区能源消费端的碳排放需求、各地区能源生产端的可再生能源发展潜力、区域间电力输送合作意愿等进行充分地估算。对于项目审批的碳排放评价制度，短期内可采取强度为主的控制手段，避免碳排放硬约束对区域竞争优势、区域合作的不利影响。
同时，进一步完善碳排放统计核算体系及相关制度。要面向遏制碳排放高位达峰和形成负碳资产的目标，充分发挥考核指挥棒的作用，建立完善碳达峰碳中和评价考核制度，增加节能降碳在高质量发展考核中的比重。要把遏制“两高”项目盲目增长作为一项政治任务，纳入到中央政治巡视、中央生态环境督查、自然资源资产离任审计当中。
四、加快以全国碳市场领衔的市场机制建设
要稳步加快全国碳排放权交易体系建设，优先将可再生能源尽早引入目前以电力行业为主的全国碳排放权交易体系，并逐步纳入水泥、电解铝、钢铁、化工等其他重点排放行业。国际上，很少有国家同时建立多套交易体系，建议我国应当在碳排放交易框架下，尽快统一和连接碳排放权、用能权、绿证交易等市场机制，建立绿证交易、节能量市场和碳市场的核算转换体系，避免重复低效和高制度成本。
要在财税政策和价格政策方面持续发力，加大各级政府对绿色低碳转型发展的财政投入和税收优惠，加快构建符合低碳零碳负碳产业发展规律的税收减免和补贴体系，助力形成具有成本效益的碳中和路径。
随着新能源汽车迈向平价时代，补贴政策的着力点要从购买端转向使用端，并优化新能源汽车积分制度。电力价格方面，要加快探索“新能源+储能”的商业模式，构建以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。
五、大力发展绿色金融，完善投融资政策体系
加快落实《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，推进气候投融资试点工作，尽快出台气候投融资试点实施方案和配套支持政策，鼓励开展气候投融资产品和工具创新，形成可复制、可推广的经验。发挥货币、金融工具杠杆作用，撬动市场投资绿色项目热情。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持。
在国家绿色发展基金中设立促进全面绿色低碳转型与创新的重点投资领域，或单独建立绿色复苏与公正转型基金，优先支持有序退煤、高耗能产业转型升级、落后困难地区公正转型相关项目。完善多元资金的治理结构,防治绿色债务风险。支持符合条件的企业上市融资和再融资用于绿色低碳项目建设运营，扩大绿色债券规模；研究碳减排相关税收政策。
建议尽快建立符合我国实际的绿色金融标准体系，规范化绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品。加快制定低碳零碳负碳项目技术标准、低碳零碳负碳项目目录等投融资标准，搭建项目库。积极参与国际气候资金机制规则制定，提高国内国际标准的互通性，提升资金双向流动的便利化水平。着力构建与国际接轨的气候投融资监测、报告与核查体系。
六、营造碳中和的良好社会氛围
加强生态文明理念宣传，提升公众对社会活动碳中和、区域碳中和、企业碳中和等共性和差异的理解。加强正向引导和激励，建立企业自愿碳中和机制，鼓励大型活动碳中和，鼓励城市和园区层面安排财政资金引导企业积极降碳和有序碳抵消。将碳排放信息纳入强制披露范围，推动碳信息披露成为上市公司信息披露合规的重要内容。推广碳普惠制度，对小微企业、社区家庭和个人的节能减碳行为进行具体量化和赋予一定价值，并建立起商业激励、政策鼓励和核证减排量交易相结合的正向引导机制。
七、开展碳排放统计核算，夯实基础
加快推进二氧化碳排放统计核算能力建设，建立健全温室气体排放核算标准。建立生态系统碳汇监测核算体系，开展森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等碳汇本底调查和碳储量评估，实施生态保护修复碳汇成效监测评估。制定统一的、透明的、公开可获得的国家层面产品碳排放基础数据库。
建议由国家部委牵头，整合国内科研机构和高校、央企等基础清单数据库，利用大数据和区块链技术对已有数据进行整合挖掘、缺失补齐、交叉验证，加快打造产品碳排放基础数据库。近期内可优先推进基础能源和原材料数据碳排放核算。
本文摘编自深圳创新发展研究院《2021中国改革报告》之生态文明体制改革篇。作者苏利阳系中国科学院科技战略咨询研究院副研究员。
