刘亚东 ：抓住科技体制改革的“牛鼻子”！
编者按：随着世界百年未有之大变局加速演进，科技创新成为国际战略博弈的主战场。在此背景下，如何把握全球创新竞争的主动权？我院主持编写的《2021中国改革报告》指出，十四五及今后一段时期内，要继续发挥科技体制机制改革作为推动科学发展和技术创新“牛鼻子”的作用，并提出相关政策建议。现摘编，供参阅。
世界知识产权组织发布的2021年全球创新指数显示，我国科技创新能力在132个经济体中位列第12位，较上一年前进2位。
中国科学院科技战略咨询研究院等联合发布的2021研究前沿热度指数显示，在11个大学科领域整体层面，我国前沿研究热度稳居第2，与美国的差距进一步缩小。
面向未来，为实现跻身创新型国家前列、建设世界科技强国的目标，我国要以科技体制改革三年攻坚方案为主线，重点推进新型举国体制、着力强化企业创新主体地位、提升科技成果转化质量和效率、落实科研项目经费管理改革、重视科技人才创新活力和高水平创新队伍建设、优化科技创新生态、积极参与全球科技治理。
一、加快转变政府科技管理职能，科学处理政府与市场主体定位关系
目前，我国关键核心技术攻关新型举国体制尚处于探索 阶段，实践中面临着诸多困境。
一是政府与市场在新型举国体制运行过程中的作用边界模糊，政府存在缺位、越位、错位问题，“政产学研用”合作模式中参与主体各自为政的体制障碍难以清除。二是我国“揭榜挂帅”机制还未形成成熟稳定的制度体系，市场主体参与度较低，各地探索分散，同现行的科技项目管理方式还存在诸多不相适应的地方。
面对百年未有之大变局和新一轮科技革命、产业变革的考验，在关键核心技术领域实行新型举国体制是可行且必需的。针对目前举国体制的局限性及实践过程中出现的新情况，一是要进一步转变政府职能，以柔性方式更好地满足技术创新的需求。建立科学化、民主化的目标任务决策机制，畅通有效的市场反馈渠道。政府推动重大科技项目的方法和手段要在更大程度上实现从领导到引导、从指挥到服务、从定规划到定规则的角色转换。在新型举国体制架构内，必须赋予研发单位独立、完整的法人格和自主权，鼓励新型研发机构探索各种符合创新规律的管理模式。二是要明确政府和市场的关系，有效界定创新主体的权责利关系。以任务为导向，利益为驱动，项目为纽带，构建生机盎然的“政产学研用”协调联动的创新群落和战略科技力量体系。建立健全科技、产业、金融良性互动的创新生态体系，着力在“卡脖子”领域加大科技、金融、政府等多方资源配置。
三是继续推动重大科技项目立项和组织管理方式改革，平衡政府与市场主体参与程度，建立中央与地方各级互通共享的技术需求体系，将重大项目的实施与研发机构的能力建设结合起来，完善资金支持方式，科学设计项目评价机制，落实高校、科研院所支持人才创新创业的工作制度。
二、强化企业主体地位，健全企业技术创新政策体系
“十四五”时期，我国企业创新发展的外部环境发生深刻变化，中美贸易摩擦及围绕科技创新展开的国际战略博弈给我国企业融入全球创新体系带来挑战。此外，关键核心技术创新性强、发展变化快，面临着更大的市场不确定性。高新技术企业作为国民经济中最活跃、最富有创造性的要素，应该成为我国科学发展和技术创新的中流砥柱。
2021年，中央和地方政府在相关部署中多次强调要加强企业创新主体地位。但当前我国企业仍面临着创新动力不足、创新能力缺乏的现实困境，政策风险、市场风险严重影响了技术创新的积极性，企业创新主体作用难以充分发挥。针对目前企业创新发展的问题，要通过体制改革积极营造有利的政策体系和制度环境，注重在与市场需求的耦合中创造价值，用市场需求倒逼前端技术创新。
一是推动政策资源向技术创新导向转变，构建更加科学、灵活的创新政策工具组合。完善财政科研经费投入与使用机制，加强财政补贴、税收优惠、政府采购制度。
二是完善创新激励机制，让创新主体合理分享科技成果转化收益，为企业创新提供内在驱动力。
三是明确不同所有制企业在创新体系中的功能定位和市场分工，构建科学统筹配置创新资源的机制。
四是探索建立应急性技术预见机制和企业创新风险承担和容错机制，宽容失败，允许试错。
五是完善知识产权保护制度，加强在新兴技术领域等方面的立法和政策制定，加强国际知识产权规则研究和知识产权海外维权援助机制。
六是加快形成有效支撑创新的金融体制，加强要素市场制度建设和资本市场基础制度建设，降低市场风险。
三、完善科技成果转化有效运行机制，提升转化质量和效率
2015年以来为推进科技成果转化，国家先后修订《促进科技成果转化法》，发布《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》、《促进科技成果转移转化行动方案》，但科技成果转化依然是科技创新体系的薄弱环节，科技与经济“两张皮”的现象没有得到根本性解决，科技成果转化率不高、转化质量不理想。
针对科技成果转化过程中存在的痛点、难点问题，需要政府、科研院所、高校、企业及成果转化平台协同参与，促进科技成果供需双方精准对接，提升成果转化效果。同时也需要从不同利益主体角度出发，采取更为精准有效的政策措施。
一是从顶层设计来规范指导成果转化工作。落实科技成果评价改革，健全多维度、多主体的科技成果评价体系；完善科技成果转化和需求导向机制；探索和完善政府部门、科研院所、高校、企业等协同创新机制；修订、细化同新形势新要求不相适应的科技成果相关法律法规。
二是加强中央与地方相关政策的衔接，制定出符合各地实际的科技成果转化政策及实施细则；明确各相关部门的职责，建立科技成果转化政策协调机制。
三是建立合理的激励机制，明确利益相关者的定位，健全以知识价值为导向的成果权益分配机制，在政府采购、税收优惠、财政支持等方面的政策制定向科技成果供给方倾斜，完善股权、期权和分红等多元化经济激励政策，提升科研院所、高校、企业和科研人员的成果转化热情。
四是推进产学研融合的技术创新体系建设，加大推进由企业、高校、科研院所、中介机构、新型研发机构等创新主体组成的创新联合体建设，畅通转化渠道。
五是优化知识产权保护机制。根据创新活动的规律和特点，建立目标考核体系并制定知识产权激励方案；探索政府资助项目的专利权向发明人或设计人、中小企业转让的办法或利益分配机制，让投资者和科研人员更多地分享研发成果商业转化形成的收益；力求在知识产权的获取、归属、分配、转移等方面，符合市场经济原则、国家利益和国际惯例。
四、落实科研项目经费管理改革，拓展科研经费投入方式
国家统计局公布数据显示，2021年我国全社会研究与实验发展（R&D）经费投入为27864亿元，较上年实际增长9.4%；R&D经费与国内生产总值（GDP）之比达到2.44%，较上年提高0.03个百分点。
目前，我国科研经费“放管服”改革的政策措施已较为完善，重点在于打通政策落地“最后一公里”。例如，经费使用包干制是科研领域“放管服”改革的一项具体举措，但中央有关部门和部分地方政府对于该项举措尚处于初期探索阶段，对包干制的制度建构还未达成共识，政策落地缓慢。
针对经费改革过程中可能出现的情况，科研经费管理主管部门和项目承担单位要积极行动。一是修改与党中央、国务院有关文件精神不符的部门规定和办法，并根据具体情况作出及时、灵活的调整。二是加大政策宣传培训力度，让科研人员、财务人员、审计人员、科研助理等充分理解政策措施。三是中央相关部门要加强政策落地督查，地方有关部门要结合当地科研实际，尽快出台实施细则，落实科研项目资金管理改革举措，形成中央与地方联动。
针对科研经费投入机制，在继续扩大经费投入规模的同时，还需进一步优化经费投入结构。一是优化政府资金投入，进一步向经济社会发展最迫切的重大需求集中，向重点领域和关键行业倾斜。二是发挥企业主体作用，鼓励企业进一步加大对原始创新和核心技术攻关的研发投入，通过组建创新联合体等方式强化产学研合作。三是健全全社会多元化投入机制。重大攻关项目的投资通常都是规模大、周期长、风险高，财政砸钱的单一模式在今天难以为可持续创新和发展提供保障，多元化的投融资渠道是必然选择，要完善社会捐赠、风险投资、金融科技产品等资金来源渠道。
五、完善人才培养使用体制，塑造我国科技人才制度优势
习近平总书记指出：“人才是创新的根基，是创新的核心要素。创新驱动实质上是人才驱动。”
2021年我国科技人才发展体制机制在人才培养、评价、激励等关键环节取得多点突破，为科研人员松绑减负、扩大自主权、加大科技成果转化激励，但适应创新驱动需要的科技人才队伍建设依然是我国建设科技强国的薄弱环节。一是我国还缺乏有效的科技领军人才选拔培养机制。二是青年科技人才激励评价政策制度化水平较低，存在政策透明度不足、评价标准“一刀切”的问题。三是目前针对企业科技人才的激励机制不完善。
针对于此，一是要高度重视并构建出领军人物培养选拔机制，围绕该类科技人才制定相关激励政策措施内容，为其提供良好的科研环境和经费支持。二是聚焦2035年重点科技领域，建立健全制度化、差异化的青年科技人才激励评价体系和评价互动机制。三是构建多样化的激励模式，根据科技人才成长周期灵活运用激励方式，强化信息披露和内外部监督。四是坚持“破四唯”和“立新标”并举，加快构建起符合科研规律和人才成长规律、回归科学价值本源的科技人才评价体系，研究制定与岗位特点、研究性质等相适应的科技人才分类评价标准，建立政府、企业等多元主体参与的人才管理与服务体系。
目前，人才评价改革仍然处于探索阶段，中央及地方相关部门应准确把握管理边界，密切跟踪改革进展，及时调整政策措施，持续推动各类评价考核工作。
六、加快建设开放创新体系，优化创新外部发展环境
新形势下，受到贸易保护主义和逆全球化因素的影响，全球科技治理格局的不稳定性、不确定性明显增加。中美在科技和经济领域的竞争是长期的，美国将会持续对中国的技术封锁和遏制行动，这将会影响中国与其他国家的双边多边合作。而当代科学、技术以及相关产业发展到这样的程度，以至于任何国家都不可能在每个技术领域都做到世界第一；任何国家都不可能完全依靠自己的力量解决所有的创新难题。
在此背景下，一是要以更加开放的心态拥抱全球创新，深化国际科技创新开放合作，构建多层次、多渠道的科技交流合作体系，创新国际科技合作交流机制。二是努力融入世界产业链，积极参与国际分工与合作，加强创新生态多边合作，统筹利用全球科技创新资源，为创新发展营造良好的外部环境。三是要进一步健全支持原始创新的体制机制，完善关键核心技术攻关体系，要尽可能把更多的核心技术掌握在自己手中，形成有效的制衡和交换能力，以摆脱对国外技术单方面依赖的困境。
四是要构建开放的平台。以国家政策和资金为引导，广泛吸纳各方面力量（包括国外力量）参与，鼓励不同市场主体运用市场机制开展合作。国有研究机构和企事业单位要继续发挥重要作用，鼓励民营企业积极参与，为我国科技发展和技术创新注入新鲜血液。
回顾2021年，全国科技界依据国家重大决策部署，推动各项任务扎实落地，科技创新在防控疫情、推动高质量发展、构建新发展格局和保障国家安全中发挥了重要作用，实现“十四五”良好开局。当前，科技创新已成为百年未有之大变局的关键变量。十四五及今后一段时期内，要继续发挥科技体制机制改革作为推动科学发展和技术创新“牛鼻子”的作用，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，优化制度设计、凝聚创新主体、整合创新资源。解决更深层次体制机制障碍、打通政策落地“最后一公里”，强化国家战略科技力量、提升企业技术创新能力、激发人才创新活力、加强科技开放与合作，发挥科技对国家发展和安全的战略支撑作用，全面塑造我国高质量发展新优势。
本文摘编自深圳创新发展研究院《2021中国改革报告》之科技体制改革篇。作者刘亚东系南开大学教授、新闻与传播学院院长，科技日报原总编辑。
