“一国两制”与大湾区系列之二：港澳内地化还是珠三角国际化？
编者按
本报告全文13万字，在坚持“一国两制”的前提下，从制度、体制、机制、管理和政策创新的角度，研究大湾区未来的方向、功能和前景，探讨如何发挥粤港澳大湾区的制度优势，大胆进行制度创新，提出建设性、长远性、方向性意见和建议，供国家有关方面参考。
▌我们将连续十天推出本报告的精编内容，今天推出的是第二篇：《粤港澳大湾区规划的基本方向、目标和策略》
粤港澳大湾区规划的基本方向、目标和策略
在中国内地，由国务院批准设立的、列入国家战略的国家级新区有19处之多，包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区，以及近来的雄安新区等，分别承担着国家重大发展和改革开放不同战略任务。
异于这些在同一个制度、同一个特别关税区之内规划、发展的新区，粤港澳大湾区是在一个国家、两种制度、三个特别关税区、十一个城市范围内的规划、建设和发展，它承担着国家改革开放和经济发展过程中特别的战略任务。
因此，与其他国家级新区相比，粤港澳大湾区应该有着自己特别的方向、目标以及发展策略。
2017年7月1日，习近平主席见证《深化粤港澳合作推进大湾区建设的框架协议》的签署。
01港澳内地化与珠三角港澳化、国际化：粤港澳大湾区规划和发展的两种可能
由于历史原因以及“一国两制”基本国策的约束，粤港澳大湾区内的十一个城市，被分割为两个基本部分：
一部分是早已与世界经济和全球一体化紧密联系的名副其实的国际化城市，并且是单独的特别关税区和自由港的香港和澳门；
另一部分是在实现国际化过程中的珠三角九城市。
2017年7月7日，全球最长的跨海大桥——港珠澳大桥实现了主体工程全线贯通。
这些年来，珠三角的经济由于分享了中国改革、开放、发展和“一国两制”等四个方面的制度红利，得到了迅速发展。而香港、澳门，尤其是香港近年经济增长和结构调整遇到了很多困难，在国家经济发展中的地位在不断下降。
为此，每逢国家最高领导人视察香港或遇到香港重大事件，中央政府都要以“送大礼”的姿态，给予香港一些特别的政策，以便使香港或分享内地经济增长带来的市场份额，或给香港的经济注入发展要素，增强香港经济的活力。
这也成为保持香港繁荣稳定的基本方式和方法。
鉴于这种情况，在大湾区城市群规划和发展的方向上，实际上存在着两种选择或两种可能性：
▌从帮助香港的角度出发
在未来更多地给香港送点大礼，在内地经济发展的安排中，进一步给香港更多的特殊政策和优先安排，使香港分享内地经济发展的“红包”。
这样的发展思路和制度安排，虽然对香港、澳门以及大湾区内的其他九个城市的改革发展也是有利的，但总体上讲，这样的做法可能使港澳在经济发展过程中，越来越依赖于内地，日益珠三角化或内地化。这种趋势发展下去将逐步降低或失去香港的真正价值、特殊地位和在国家改革开放中的独特优势。
实际上，从国家层面来看，香港的GDP增长快慢、多少，对全国经济发展和稳定并无大的影响，但如果失去了香港的全球金融中心、贸易中心、航运中心的特殊国际地位，就失去了香港作为中国经济与世界经济联系、沟通的桥梁和枢纽的特殊作用，失去了香港对中国未来国家治理体系和治理能力现代化的真正价值。
▌从发挥港澳独特的优势、地位、价值出发
进一步推动中国改革开放的全局出发，在坚持“一国两制”的前提下，从加快中国经济社会同国际经济社会接轨融合的战略出发，把港澳特殊制度中的机制、体制、政策以及一些制度等扩大和移植到珠三角，在粤港澳大湾区中再造几个香港，促进珠三角九城市与港澳融为一体，推动整个大湾区加快实现港澳化、国际化、全球化。
在以上这两种方向的选择中，应立足于中国改革开放的长远全局考虑，在遵循“一国两制”基本原则的前提下，发挥港澳示范辐射作用，坚持以港澳带动大湾区进一步一体化、港澳化、国际化、全球化的方向，让整个大湾区尽快纳入世界经济、社会、文化体系之中。
这样的方向，虽然难度很大，所需时期较长，但符合邓小平同志在二十世纪八十年代香港回归之前就提出的在中国再造几个香港的战略构想；符合习近平同志所讲的中国将继续深入参与经济全球化过程，继续推动全球经济进一步开放、交流和融合的基本方向；符合李克强同志提出粤港澳大湾区城市群规划的初衷。
2017年3月，李克强总理在政府工作报告中首度提出要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。
02对标国际湾区，学习欧元区：粤港澳大湾区规划和发展的长远目标
从上述大湾区规划和发展的方向出发，大湾区未来规划和发展的长远目标应包括以下几个主要方面。
▌第一，形成类似欧元区那样的大湾区经济和社会发展的共同体。
粤港澳大湾区未来的发展的基本方向应该沿着邓小平同志多年前的开放思路，形成类似欧元区那样的经济社会共同体，实现经济社会的一体化和国际化。
• 从经济层面来讲
应参照欧元区的模式，打造大湾区“经济共同体”，使其成为人员、货物、资金等各种生产要素自由流通最畅通、最活跃的地区。
• 从社会层面来讲
未来大湾区各城市之间在社会、文化、教育、卫生、公共服务等方面，也应该逐步相互融合为一体，使大湾区全体居民都能分享经济发展的成果，享受更好的公共服务。
实现社会层面的融合，比经济层面的融合困难更大，矛盾更多，受各方面的束缚条件更复杂，但这应该是未来大湾区发展的目标，否则没有社会层面的融合，大湾区经济融合也会受到很大限制。
欧盟国家跨境通关，图为德国边境。
▌第二，形成以具有国际影响力的金融中心、贸易中心、航运中心和科技产业创新中心为支撑的全球规模最大、实力最强的大湾区经济中心。
与世界一流的大湾区，比如东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区相比，粤港澳大湾区具备建设世界一流湾区和全球最大湾区经济中心的基础条件。
2016年大湾区GDP已经达到1.4万亿美元，接近世界第六大经济体的规模。
大湾区拥有世界上最大的海港群、空港群和发达的交通网络，对外贸易总额、利用外资总额、港口集装箱年吞吐量（6520万标箱）、机场旅客吞吐量（1.75亿人次）等已跻身国际一流湾区行列。
大湾区内高科技创新能力很强，既有香港4所世界100强大学，更有深圳这样中国乃至全球最重要的科技产业创新型城市。大湾区内第三产业比重已经达到62.2%，其中香港达90%，是中国对外贸易的重要门户，国际化水平最高和全球投资最活跃区域之一，香港已经是全球重要的国际金融、贸易和航运中心。
未来通过进一步改革开放，粤港澳大湾区将建成具有全球影响力的金融中心、贸易中心、航运中心和全球科技产业创新中心，成为全球经济规模最大、实力最强的大湾区经济中心。
作为世界著名金融中心和人口密度最大的城市之一，香港向来就是一个不同文化的大熔炉，是一座真正意义上的国际大都市。
▌第三，形成生态文明、环境优美、教育发达、卫生安全、文化繁荣、公共服务优质、社会保障健康、交通便利的世界级大湾区现代化都市群。
经过近几十年的改革开放，珠三角九城市在经济发展上取得了巨大成就，与香港、澳门一起，具备了建设经济实力最强的大湾区的实力和条件，但由于受执政理念、发展思路、增长模式、发展阶段、经济结构等方面的影响，在生态环境、教育、医疗卫生、食品安全、公共服务、社会保障等方面存在很多问题，与快速的经济增长极不协调，与大湾区居民的期望、与国际一流大湾区的差距甚远，成为粤港澳大湾区规划建设中的突出短板和薄弱环节。
如果这些问题不能够有效解决，粤港澳大湾区的规划和建设不可能达到国际一流湾区水平。
因此，未来大湾区的规划和建设，就珠三角九城市来讲，需要转变传统的执政理念、发展思路、增长方式以及政府职能，实现公平共享、包容发展，把大湾区建设成生态文明、环境优美、教育先进、卫生安全、交通便利、居民享有良好的公共服务和社会保障的宜居宜业的世界级大都市群。
▌第四，形成民主法治、自由平等、公平正义、多元包容的现代文明的大湾区和世界文明高地。
规划和建设国际一流的大湾区，不仅要求在经济实力上赶超同类的东京、纽约、旧金山的国际大湾区，而且要在人类现代文明方面也达到国际一流，民主法治、自由平等、公平正义、多元包容等人类现代文明中的价值观念和社会形态，是建设国际一流的粤港澳大湾区不可缺少的核心要素。
从本质上讲，这些文明要素不分社会制度和意识形态，是人类共同的精神财富。
在大湾区现代文明社会的建设中，应解放思想，提倡多元包容、相互融合，寻求中华文明核心价值与西方文明核心价值的最大公约数，发挥大湾区现有的中西文化并存和交融的优势。
在坚持“一国两制”基本原则下，在维护好香港、澳门的法治、自由、民主、人权、廉洁等赖以成功的核心价值观的同时，在珠三角九城市也更多地坚持民主法治、自由平等、公正和谐等与世界文明相通的价值观下，把大湾区真正建设成为中西文明交流融合的高地和高度文明的世界一流的大湾区。
回归后的澳门依然繁荣稳定。
03粤港澳大湾区规划建设的三大策略
▌第一，强化“一国”、善用“两制”，处理好“一国”与“两制”的关系。
所谓强化“一国”，就是坚持“一国”的政治底线，发挥“一国”对大湾区建设带来的巨大红利。“一国”是国家处理港澳问题的底线，也是香港《基本法》的立足点。
在大湾区建设过程中，政治上坚持“一国”有利于确保大湾区建设中的政治稳定和社会稳定；经济上坚持“一国”可以得到中央和国家有关部门更多的政策支持和帮助，更好地分享中国经济崛起的市场红利和发展成果，扩大大湾区发展的经济腹地，发挥大湾区与国际市场、世界经济之间桥梁、纽带的作用。
所谓善用“两制”，就是在大湾区建设中，强化两种政治制度之利，淡化在经济、社会等方面的两种制度之弊。
“两制”当中，对内地、香港、澳门来讲，最重要的是政治制度，两种政治制度在相当长的时期内，是大湾区建设中的政治底线，也是大湾区建设中之“利”，应该充分利用两种政治制度的保障，维护香港的繁荣稳定和珠三角九城市的政治和社会稳定。
“两制”中存在的不同的经济、法律、社会、文化制度及生活方式，是大湾区建设中之“弊”。在大湾区建设中应该淡化这些方面的制度差异，避免在经济、法律、社会、文化等领域泛政治化、泛意识形态化、泛“两制”化，提倡多元、包容、融合。
▌第二，强化市场功能、弱化行政手段，处理好政府和市场的关系。
搞好粤港澳大湾区城市群的规划和建设，各级政府角色是不可或缺的，发挥政府的作用也是非常必要的。但是，如果大湾区的规划和发展主要依靠政府有关部门按现行内地区域规划的思维和方式方法，大湾区的未来目标是难以实现的。
实践证明，过去由政府部门用行政的、计划的、传统的方法编制的规划，在后来并没有起到多大的作用。
因此，粤港澳大湾区城市群的规划和发展，在指导思想上看，应当以市场为主导，激发活力，鼓励竞争，遵循客观规律来进行。政府负责造环境、指方向、给政策、促改革，将大湾区的产业升级、结构调整、科技创新等主要交给市场和企业。
同时，鉴于香港和澳门都已经拥有成熟的市场经济体系，随着香港经济结构调整难度的加大，加强政府引导甚至是干预提上了香港政府的议事日程，特首也提出了“积极有为”的政策。
因此，在未来大湾区的规划和发展中，珠三角九城市政府的主导作用应该弱化，而香港政府用行政手段、经济手段的引导作用可能会得到适当加强。
2017年，林郑月娥在香港特区第五任行政长官选举中胜出。她提出，未来特区政府必须稳中求变，政府对经济发展的角色要变得比较积极有为。
▌第三，鼓励区域竞争，引导城市合作，正确处理大湾区内各地政府之间的关系。
作为以成为世界一流大湾区为目标的粤港澳大湾区，在规划发展过程中，肯定需要国家有关部门加强对广东省、香港、澳门的协调，以及广东省政府对所属九个城市的协调和统筹安排，促进这些城市的合作、交流，以达到融合共赢的目标。
但是，从大湾区规划和发展的整体来说，尤其是在经济社会发展和城市建设方面，起主导作用的还是城市之间的竞争和相对独立。一旦失去了城市之间的竞争和对相对独立利益的有效保护，珠三角就会失去活力，就会在国内和国际激烈的区域竞争中落伍。
无论是过去、现在还是未来，大湾区中的各个城市在发展过程中，既需要合作，更需要竞争。
因此，在大湾区的规划和发展过程中，在经济社会发展方面，避免单纯用行政手段规划、干预经济社会发展和城市建设，而是主要创造平等竞争的环境和条件，鼓励城市之间的竞争，进一步激发珠三角经济和社会的活力，促进大湾区的大发展、大变革。
同时在鼓励竞争的基础上，国家和广东省在跨境跨城跨区基础设施建设，促进跨境人员、货物、资金自由流动的重要体制改革和重大政策调整以及不同城市之间社会政策的衔接和融合等方面，做一些必要的协调，适当地引导城市之间的分工，促进城市之间的合作，使各城市形成利益共同体和命运共同体，促进大湾区的共同繁荣。
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