全面深化改革建议之四：解放思想，实现土地制度改革的新突破，促进我国农村生产力的第二次大解放

由深圳创新发展研究院组织国内权威专家撰写的《 2017 中国改革报告》于 5 月发布，报告以「改革在路上」为主题，对 2017 年中国改革进行总体评估，对十二个重点领域改革进展进行评估，报告还从过去五年全面深化改革的实践中梳理成功经验，最后，对进一步全面深化改革提出系列建议。

新华网、新华社客户端、人民网、财经等多家媒体均发布消息和刊发了相关报告内容，《 2017 中国改革报告》也得到了有关方面的高度重视。

《 2017 中国改革报告》在全面评估 2017 年改革的基础上，对 2018 年以及未来全面深化改革提出了十条具体建议，我们将陆续推出部分建议，敬请关注。

文 | 深圳创新发展研究院课题组

正文约 ：3655字

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四十年前，以农村家庭联产承包责任制为内容的土地制度改革，拉开了中国改革的序幕，实现了农村生产力的大解放，解决了十几亿农民的吃饭和温饱问题，为邓小平开拓的改革开放伟大事业做出了历史性贡献。

四十年过去了，农业生产有了很大发展，农民生活水平有了很大的提高，农村面貌有了一定的变化。

但是

——与国家整个现代化建设的历史进程相比，

——与农村蕴藏的巨大的生产潜力相比，

——与世界发达国家先进的农业生产水平和农村现代化水平相比，

我国农村发展滞后，城乡差距扩大，「三农」问题仍然是我国亟待解决的问题，农村扶贫仍然是当前中央的最重要的任务之一。

究其原因，虽然有产业特征、中国特色、市场环境、经营方式等许多方面的原因，但是长期以来农村改革没有与时俱进，缺乏重大制度创新，尤其是土地制度改革长期停滞不前，恐怕是最重要的原因之一。

在新时期全面深化改革的顶层设计中，十八届三中全会《决定》将农村土地制度改革列入重要改革任务之一。

几年来，先后开展了农村宅基地制度改革，农村经营性建设用地入市改革，以及土地征收制度改革试点工作。

但从总体上看，近几年我国土地制度改革没有取得重要突破。

党的十九大报告指出：

“

经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场为重点。

”

因此，农村体制改革，需要进一步解放思想。

在土地制度改革上采取更大的举措，迈出更大的步伐，实现真正的突破，为我国美丽乡村建设提供最重要的制度保障，促进我国农业生产力的第二次大解放。

具体说来，应该在以下四个方面进行大的探索。

一、通过土地规划调整，扩大农业集体经营性建设用地规模

农村集体建设用地进入土地市场，与国有土地同等权益，是农村发展重要的资金来源。

但是目前保留的集体经营性用地的范围，大体上限制在原有的乡镇企业用地的范围，而乡镇企业占地是历史上各地农村在发展过程中根据当时的需要而逐步形成的，总体上占地数量少，分布又较为分散。

这些年来，随着农村经济发展，城乡融合进一步扩展，农村集体经营建设性用地需求数量大量增加。

比如进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场的建设，以及发展乡村旅游、休闲农业等，都需要给予及时满足。

鉴于此，应该采取多种措施，扩大农业集体经营性用地入市的范围、数量：

既可大大增加农业土地价值，增加农民财产性收入；

又可多途径供应城市房地产用地，降低城市房价，对促进我国房地产市场健康发展有着重要作用。

二、农民宅基地的改革还应进一步深化和突破

宅基地制度改革是与农民切身利益最为密切的一项民生改革，这几年，部分试点实现了局部的突破，取得了良好的效果。

比如

有些地方允许将分散的闲置宅基地进行位置置换，集中进行商业开发；

有些地方探索以出租、合作等方式盘活利用空闲的宅基地和农房，发展民宿民俗休闲农业、乡村旅游等。

这些举措大都受到了农民的欢迎，促进了农村经济的发展。

但是由于受国家政策的限制，农民闲置的宅基地还没有完善的产权保障，从而导致——

外部的资本不能利用闲置的宅基地进行开发建设，农民的宅基地不能与农村集体经营性用地一样进入土地市场，实现土地价值。

这种把宅基地隔离在土地市场之外的做法，虽然主观上可能是出于对农民利益的保护，防止外部资本过于侵占控制农民宅基地；

但实践中，未必能够真正维护大多数农民的近期和长远的利益，这种顾虑也低估了当代农民对自身宅基地利益维护的意识和能力。

最近国家有关方面也提出了农村宅基地所有权、资格权和使用权，「三权」分离的改革思路。

——落实集体所有权，保障农户资格权，适度放活使用权。

对农民闲置的宅基地可以由本村集体经济组织进行开发使用，享受使用权，农村获得一定的土地使用权权益。

应该说这一思路比以前有重要进步，但仍然限制很多，尤其是限制农民将自己闲置的宅基地使用权转让给农村外部人员。

这就意味着

农民的宅基地

仍然不能进入城市统一的土地市场，

不能实现要素的自由流动，

不能实现宅基地的价值，

更不能实现宅基地抵押担保从而进入资本市场。

这对农民来说是不公平的。

应该进一步放宽政策，大胆探索农民宅基地使用权的合法转让，实现土地资源的市场配置，取得最大的经济和社会效益。

三、彻底改革征地制度，真正实现城乡要素平等交换，形成市场决定价格的统一的城乡土地市场

近几年的农村土地制度改革，土地征用制度改革因循守旧，没有实质性进展。

在土地征用过程中，虽然提出了一些「缩小征地范围，提高补偿标准」的具体改进意见，具体实践上也出现了政府与村庄「讨价还价」的机制，但总体上还是沿用了过去长期实施的基本体制机制。

仅仅在农村征用范围的确定、价格的确定、利益的分享、征用程序、村民的安置等方面进行一些规范，并没有摆脱计划经济体制对征地制度产生的根深蒂固的影响。

实际上，对农村土地的征用，无论是商业性用地还是公益性用地，征地价格应该一律由市场决定，而不是由政府与农民、政府与集体组织在市场机制之外的双边博弈。

尤其是在地方政府处于垄断地位和具有行政权力的强势的前提下，仅仅进行「提高补偿标准」的「一对一」谈判，既缺乏客观标准，又很难维护农民的合法权益，更难得到被征地者的真正认同。

征地过程中政府的「更好作用」，不是作为「运动员」去和农民、集体组织进行直接谈判，而应作为「裁判员」：

主要体现在建立比较完善的土地市场，制定交易规则，维护市场交易过程中的公平公正，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，实现国家、集体、农民之间土地利益的合理分配。

四、深化土地规划管理体制的改革

农村土地制度改革，包括农业用地、宅基地、集体经济建设用地，以及征地制度改革都需要土地规划改革配套发展，协调推进，否则，农村土地制度改革的进展和成效将受到很大的制约。

土地利用规划，是国家针对土地基本用途做出区划分类，以及对社会经济活动主体利用土地的基本行为建立规范的制度安排。

土地规划一经确定，通常具有法律效能。

近些年来我国在土地规划管理体制方面进行了一些改革探索，国家颁布了全国主体功能区规划，进行「多规合一」的地区试点等。

但这些改革对现行的农村土地制度改革并没有产生重大影响，有些还可能在进一步深化改革过程中带来新的问题。

▌比如，按照全国主体功能区规划的设想和要求，政府直接控制土地利用的情形只会继续强化，市场在土地要素配置中无法发挥决定性作用的问题仍然没有解决。

「三规合一」的改革只是促进政府审批效率有所提高，但政府审批主导的格局并没有改变，与农村土地制度改革并没有太多直接联系。

▌又如，现有土地利用规划有可能还不同程度地影响了农村和农民实际的合法利益和合理诉求。

——或把一部分农民永远固定在农业生产领域，或强迫他们迁出世代居住的家乡；

——当他们需要增加集体经营用地数量，改变土地使用功能时，又受到土地利用规划的严格限制等。

土地规划制度的改革应该更多地体现「简单」「分权」的原则，并为进一步深化农村土地制度改革提供空间。

比如，国家可以划出几个较为简单的土地功能区类别，包括国家农业保护区、城市发展拓展区以及生态建设功能区等其他功能区，并可由不同层级的政府分别管理；

其中国家农业保护区可以由中央政府统一直接管理，城市发展拓展区由地方政府管理，生态建设功能区由省一级政府或中央派出机构管理等。

政府通过立法对土地利用主体的行为做出限制，通过各种政策对土地利用主体进行引导，使其市场行为尽可能接近合理利用土地的社会利益最大化目标。

在遵循国家土地利用规划的前提下，进一步深化农村土地制度改革，发挥市场配置资源的决定性作用。

比如，在农业保护区内

土地可以自由交易，允许农民自主将土地使用权长期租给外来农业投资者，一些已经迁入城市定居的农户，允许农民将土地承包权转让给农业投资者。

又如，在农业保护区及其他国家级保护区外

集体建设用地不再划分类别，可由基层政府和农村集体组织统筹安排，并允许建设用地直接进入土地市场等。

综上所述，通过一系列重大土地制度改革，建立统一的城乡土地要素市场：

不仅可以直接调动农民和农村集体组织的积极性，发挥农村土地资源的巨大的社会经济效益，解放农村本身蕴藏的巨大的生产力；

而且也必将进一步促进城市工商资本下乡，农民带资进城，各类生产要素自由流动，城乡一体化发展。

从而为实现乡村振兴战略和城乡融合发展创造最主要、最基础的制度条件；

实现改革开放以来农村的第二次革命，为最终实现我国农业现代化提供体制机制保障。

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