全面深化改革建议之八：供给侧结构性改革应从阶段性治标转向长远治本

由深圳创新发展研究院组织国内权威专家撰写的《 2017 中国改革报告》于 5 月发布，报告以「改革在路上」为主题，对 2017 年中国改革进行总体评估，对十二个重点领域改革进展进行评估，报告还从过去五年全面深化改革的实践中梳理成功经验，最后，对进一步全面深化改革提出系列建议。

新华网、新华社客户端、人民网、财经等多家媒体均发布消息和刊发了相关报告内容，《 2017 中国改革报告》也得到了有关方面的高度重视。

《 2017 中国改革报告》在全面评估 2017 年改革的基础上，对 2018 年以及未来全面深化改革提出了十条具体建议，我们将陆续推出部分建议，敬请关注。

文 | 深圳创新发展研究院课题组

正文约 ：2664字

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供给侧结构性改革是近几年我国经济体制改革的主线，「三去一降一补」则是近期供给侧结构性改革的重点和阶段性任务。

经过几年的努力，「三去一降一补」取得了初步成效，取得了阶段性成果，但部分行业产能过剩，供求失衡背后的国民经济结构失衡的深层次原因还没得到根治。

2010 年以来，我国经济增长持续走低的深层次原因，是我国国民经济结构失衡，而结构失衡的背后则是一系列重大体制和政策原因。

其中包括：

——各级政府以 GDP 为中心的经济增长模式；

——政府过度参与资源的配置，妨碍了市场在资源配置中决定性作用的发挥；

——长期以来货币持续宽松导致流动性过多；

——国有企业过度扩张，举债过多，形成“国进民退”的格局；

——现行土地制度和财税政策存在重大缺陷等。

随着这几年「三去一降一补」的阶段性结构调整，这些深层次的体制和重大政策原因，虽然在某些方面得到一定程度的改善；

但深层次的体制机制改革尚未取得突破性进展，长远的重大经济政策的调整还仅仅是开始。

因此，十九大后未来我国供给侧结构性改革需要从短期和长期、治标与治本两方面推进。

▌在继续推进「三去一降一补」的近期改革和调整，缓解当前最突出的经济失衡现象，保持短期经济运行基本稳定等短期治标措施的同时，应向长期治本方向转变努力。

▌力争实现经济体制改革重点领域和关键环节的突破，抓紧调整中长期经济政策，通过深层次体制创新和重大政策调整，消除导致结构失衡的深层次原因，实现中长期经济结构的再平衡。

具体说来需要解决好以下五个方面重大改革和重要政策的调整。

一、改革政绩评价考核体系，取消对各级政府的 GDP 考核

长期以来，各级政府将以经济建设为中心逐步演变为以 GDP 为中心，一味追求 GDP 的增长速度。

这虽然带动了经济的快速增长，但也带来经济、社会、生态等一系列严重后果，是中国经济结构失衡的最主要的体制障碍。

同时，在政府盲目追求 GDP 增长的情况下，必然利用行政手段，通过直接和间接的方式，干预或直接参与资源的配置，阻碍了市场配置资源功能的发挥，不利于营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境。

因此，有必要进行下列改革措施：

改革政府政绩评价体系，取消对各级政府 GDP 的评价与考核；

继续推进简政放权，转变政府职能，把政府的中心工作真正转到「加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵」的轨道上；

切实理顺政府与市场的关系，落实市场在配置资源中的决定性作用，从而为解决我国经济结构失衡提供制度和体制机制保障。

二、继续坚持稳健的货币政策，坚持货币政策回归中性调整的基本方向

我国经济结构失衡的原因，从经济政策上讲，主要是货币政策持续宽松导致流动性太多，这是债务杠杆率不断上升的根源。

2017 年虽然货币增长率在连续 38 年显著高于 10% 后降到 8.2% ，对去杠杆产生了积极作用；

但贷款和社会融资则继续保持了相对较高的增长率，都远远高于同期 GDP 的增长幅度。

2017 年末，人民币贷款余额突破 120 万亿元，同比增长 12.6%；

而社会融资存量达 175 万亿元，同比增长 12%。

为此，未来货币政策应坚持回归中性的调整，力争近期稳住杠杆率，然后由升转降，为中长期我国经济结构的再平衡提供基本条件。

三、调整财政支出结构，逐步建立现代化财政制度

改善政府财政支出结构对我国中长期经济结构再平衡有重要意义，政府支出结构不合理，是导致全国投资率过高，消费率过低的一个主要原因。

政府支出不仅仅是一般公共财政预算内支出，而且应该包括政府以土地出让收入进行的投资和大量通过地方融资平台进行的投资。

即使在一般公共预算内，为社会提供教育、卫生、社会保障等公共服务的支出，也明显低于国际上中等收入国家的平均水平。

为此应加快财政体制的改革，实现从经济财政、投资财政向公共财政体制转变。

在继续履行必要的基础设施和城市建设投资职能的同时，将政府支出的重点从投资领域和行政性支出领域转移到公共服务领域，并使这些政府支出的公共资源分配得更公平，使用得更有效。

从中长期来看，这些改革举措对降低投资率，提高消费率，调整投资与消费的比例，促进我国经济结构再平衡将发挥重要影响。

四、加快国有经济布局和结构的调整，缓解我国经济结构长期失衡

前些年出现的负债率过高、产能过剩、库存居高不下的企业，主要是处于竞争性领域的国有企业。

长期以来，这些企业虚耗资源要素，加剧资产错配，扭曲产业结构，使中国的经济与社会付出沉重的代价。

虽然这两年国有企业在「三去一降一补」的供给侧结构性改革过程中，部分企业的状况有所改善，取得了一定的成绩，但总体格局并没有实质性的改变。

国有企业改革，尤其是国有经济布局调整如果没有实质性进展，我国经济结构失衡的状况难以从根本上扭转。

因此要加大国有企业的改革和调整，以出清 「僵尸企业」为突破口，通过破产并购、混合所有制改革等多种方式，加快进行国有经济布局和结构的重大调整；

缓解我国经济结构、产业结构长期失衡的状况，并为中长期我国经济持续发展和经济再平衡提供有力的支撑。

五、加快土地制度改革，优化土地资源配置，改善收入分配结构

近些年我国房价过高，房地产投资过大，杠杆率过高，究其原因，我国现行的土地制度是导致经济结构失衡的重要根源。

政府通过垄断土地市场，推动房地产开发，获取高地价、高税收，增加财政收入。

这一举措虽然对于解决地方财政困难，加快基础设施建设，推动地方经济发展起了一定的积极作用，但同时也产生了一系列弊端，加剧了我国经济结构的扭曲。

在地方政府垄断土地市场的体制下，受巨额土地收入的强烈推动，一、二线城市的地价和房价越推越高。

这不仅大大加重了居民购房的负担，还推高了城市商业服务成本，挤压了普通居民的消费，助长了投机炒房，扩大了收入差距。

为此，加快我国土地制度改革，优化土地资源配置，是解决我国经济长期失衡的重要举措。

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